[摘  要]  国内有关普惠性民办园发展的地方政策探索主要有两种路径：一是通过普惠性民办园管理政策保障教师队伍建设，二是直接为普惠性民办园教师队伍建设提供财政支持。两种路径的政策开发重点都优先放在教师待遇的保障上。地方政策探索带来的启示有：政府对普惠性民办园的财政投入不应只用于办园，更应用于支持教师队伍建设；教师队伍建设应“政策投入”与“财政投入”并举；应“待遇”“质量”两手抓；应打破教师队伍的“身份制”管理，保障合格教师的合法权益；政府提供财政支持的前提应是普惠性民办园的“非营利性”。
      [关键词]  普惠性民办园；幼儿园教师；教师政策
      “国十条”提出“积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展。采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式，引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务。”但是，如何才能有效吸引和激励民办园面向大众提供普惠性的学前教育服务?这不仅需要理论上的智力支持，更需要实践中的政策探索与创新。
      2011年起，中国学前教育研究会事业发展与管理专业委员会以“普惠性民办幼儿园政策研究”为重点，在国内19个项目区(县)开展了深入的政策开发与实践探索。在地方政策创新的积极努力和推动下，项目区(县)在引导和支持普惠性民办幼儿园发展问题上取得了较大进展，使普惠性民办园开始成为当地“公益性学前教育服务”的有效“增量”。在此过程中，教师队伍的稳定与素质提高问题也受到了积极的关注。本文拟对项目地区普惠性民办园教师政策进行分析，并在此基础上探讨对我国相关政策制定的启示。
      一、地方普惠性民办园教师政策的分析
      从近3年的政策实践来看，多数项目区(县)在推动普惠性民办幼儿园发展的过程中将精力更多放在了普惠性民办园的认定和硬件财政支持上，尚“无暇顾及”教师队伍建设这一“软件”问题。这当然反映了学前教育事业发展过程中“硬件先于软件"的基本规律，但“软件”建设对于事业发展的可持续性和质量的重要影响仍然是不容忽视的。可喜的是，在一些地区(如上海、深圳、北京、天津、厦门、重庆、浙江绍兴等)有关加强普惠性民办园教师队伍建设的政策探索已经起步，政策探索的重点主要放在保障教师待遇上，同时也强调了规范教师聘任和加强教师培训。从具体策略看，主要是通过间接的监督保障和直接的财政支持两种路径来实现。
      (一) 通过普惠性民办园管理政策保障教师队伍建设
      该政策路径主要是通过普惠性民办园审批或监管政策来加强教师队伍建设，属于“政策投入”的方式，其方向主要有两个：一是保障教师待遇，二是规范教师聘任，在政策设计上体现了“待遇”和“要求”的统一。围绕这两个重点，各地进行了积极的地方政策创新，一方面通过审批政策来加强“事前规范”，同时通过监管政策来加强“事后监督”，一“前”一“后”，较完善地实现了对普惠性民办园教师队伍建设的有效保障。
      1．通过普惠性民办园审批政策保障教师待遇。
      项目2011年的基线调研发现，民办园教师队伍之所以流动性强、稳定性差，背后的原因虽是多方面的，但教师工资待遇低是最突出的。因此，在项目地区的普惠性民办园审批和监管政策中，有关教师队伍建设的重点都放在了教师待遇的保障上，各地普遍将其作为普惠性民办园的审批要件之一。
      例如，新疆乌鲁木齐市水磨沟区在《普惠性民办幼儿园认定及管理办法(试行)》中规定，申请认定为普惠性民办幼儿园的，应“依法保证合格幼儿教师享受基本待遇要求，缴纳社会保障金”，并提供为教师购买“五险”的凭证。深圳市在《深圳市学前教育发展行动计划(2012—2013年)》中将教职工待遇落实情况纳入了幼儿园年检范围；《深圳市学前教育专项经费管理暂行办法》(2012年)规定要“重视师资建设……依法参加社会保险，按时足额支付教职工工资。”《深圳市普惠性幼儿园管理暂行办法》(2013年)要求“普惠性幼儿园应当按照政府规定用途使用补助经费，奖励性补助经费应当用于提高教职工待遇……各区教育行政部门应当建立健全财政补助经费监管制度，定期进行专项审计。”此外，在普惠性幼儿园的申请材料中，要求提交“幼儿园上一学年度银行缴费凭证、银行代发薪证明材料、本年度银行帐(验原件，留复印件)及本年度近3个月教职工工资签领表”。宝安区在普惠性民办园申请承办小区配套园的审批政策中规定，申请者免费使用政府产权配套学前教育设施的前提之一，是保证承办后提高教职工工资待遇。①重庆市江北区人民政府《关于进一步加快学前教育发展的意见》(2010年)要求“民办幼儿园教职工工资待遇水平要与幼儿园的发展保持同步增长，增长速度不得低于举办者谋取合理回报的增长速度。”浙江绍兴市越城区在《关于进一步加快学前教育发展的若干政策意见》(2011年)中要求“健全教师待遇保障机制”，提出“各级各类幼托园所要依法保障幼儿教师在工资待遇、进修培训、评优评先、专业技术职务评定等方面的合法权益，要为在职非公办幼儿教师集体办理好养老、医疗、失业、生育、工伤等保险，稳定教师队伍。”甘肃省兰州市《城关区民办幼儿园管理办法(试行)》(2011年)规定民办幼儿园要“为教职工购买养老、医疗等社会保险，依法保障教职工的工资、福利待遇。”同年下发的《城关区民办幼儿园“以奖代补”及年检评估标准(试行)》中，有关“教师待遇”的次级指标涉及三个方面：教师工资待遇不低于兰州市最低标准；与教职工签订劳动合同；依法为教师购买养老保险，教师队伍相对稳定，在评估指标“教职工配备”中占据了20％的权重。新疆伊宁市在2013年颁布的《关于大力推进伊宁市学前教育发展的若干意见》中规定，“凡是与民办学前教育机构签订劳动合同3个月以上的教师、保育员，民办学前教育机构要按《劳动法》《民办教育促进法》的有关规定，依法为其保障工资和福利待遇……要有计划地逐步为大专及以上学历、且具有学前教育教师资格证书的教师，依照公办编制学前教育机构教师标准落实‘五险一金’政策”。
      特别值得一提的是，与一些地区仅仅对保障教师待遇提出原则性要求不同，上海闵行区、深圳及所属宝安区和福田区、重庆江北区、绍兴市越城区、天津北辰区和兰州市城关区等还进一步对教师待遇保障提出了具体的量化要求。例如，上海闵行区在《闵行区民办幼儿园财务管理制度》中规定：“民办幼儿园人员工资及福利支出占经常性经费支出的比例一般不低于70％。工资及福利支出包括：在业务活动成本和管理费用中列支的基本工资、津贴、奖金、住房公积金、社会保障费、福利费、兼职教师薪酬、劳务费、工会经费等。”在深圳，申请认定为“普惠性幼儿园"的应在“保障教职工待遇”(占权重20％)方面做到三点：一是全园教职工工资总额占当年保教费收入的比例达到40％以上，其中政府产权幼儿园该比例达到50％以上；二是教师个人最低工资不低于政府公布的当年全市职工最低工资标准的1．5倍；三是依法为教职工足额购买社会保险和缴存住房公积金。同时还规定，普惠性幼儿园应“管理规范运行正常……保教费收入存人单位基本账户，委托银行代发教职工薪酬。”②宝安区规定普惠性民办园举办者承办小区配套园后，每年年末向区教育局提交的审计报告中应确保每年教职工工资福利支出占保教费收入的比例不低于50％，并通过银行发放教职工工资。在福田区，根据《福田区普惠性幼儿园管理暂行办法》和《福田区普惠性幼儿园资助暂行办法》，获批为普惠性幼儿园的民办园将得到政府以班级为单位给予的奖励性补助，主要用于保教费下调的学费补贴和提高教师工资待遇，要求普惠性幼儿园“按规定为所有教职工购买社会保险和住房公积金”，并根据教职工种类和教龄的不同规定了教师最低工资标准：“评定为普惠性幼儿园当月起：全园教职工年工资总额占当年保教费收人的比例达到35～50％，在园工作一年以内的教师最低工资不得低于政府公布的当年全市职工最低工资标准的1．5倍，在园工作一年以上的教师最低工资不得低于政府公布的当年全市职工最低工资标准的1．7倍，教职工最低工资不低于政府公布的全市职工最低工资标准”。此外，重庆江北区出台了民办普惠性幼儿园教师工资指导意见，在普惠性民办园审批文件《江北区学前教育经费补助管理办法》(20 1 2年)中规定：“教师工资按不同地区，月工资水平不得低于1050～1500元；其他职工工资不得低于重庆市最低工资标准水平”。[1]浙江绍兴市越城区在“在职非公办幼儿教师专项补助”的申报条件中规定，申请获得“在职非公办幼儿教师专项补助"的幼儿园须“为教师集体办理养老、医疗、失业、生育、大病保险等”，同时“在职非公办教师人均年收人(不包括交纳养老、医疗、失业、生育、大病保险等费用、兴趣班收入以及政府专项补助资金)逐年增加，并不低于当年当地职工最低标准工资的1．2倍。”这两项规定若未落实，则该民办园在年度办学水平评估中会被判定为不达标。天津市北辰区在《北辰区幼儿园教师管理办法》(2011年)中规定，“按照国家有关规定登记注册且符合天津市等级评定标准的民办幼儿园签订劳动合同的教师(称非事业编制幼儿教师)”，其工资不低于天津市最低工资标准。③幼儿园应根据教师的学历、专业技术职务、从事幼教工作年限、承担的工作职责及考核业绩，确定教师工资福利待遇，并逐年提高教师收人，同时要求落实非国办幼儿教师的医疗养老等社会保障政策。甘肃省兰州市城关区规定“教师工资待遇不低于兰州市最低标准”。新疆伊宁市也要求“完善民办学前教育机构教师薪酬制度……参照公办学前教育机构教师现行工资标准，制定民办学前教育机构教师工资最低标准”。
      由以上政策可以看到，为保障普惠性民办园教师待遇，项目地区或明确教师工资待遇总额在园所经费收人／支出中的比例(上海闵行区、深圳及所属宝安区和福田区)，或明确教师工资的最低标准。这些量化的政策规定无疑更有助于教师待遇保障的落实。但是也应该看到，在量化的比例或标准的具体数值上，都还有待商榷。一方面，对于教师工资待遇总额应占的比例，上海闵行区规定的是人员工资及福利支出占“经常性经费支出”的比例，深圳及所属宝安区、福田区规定的是人员工资及福利支出占“保教费收入”的比例。按成本核算的要求，前者更合理。另一方面，和其他非公办教师一样，采用“最低工资制”来解决普惠性民办园教师待遇问题，有两点需要特别注意：其一，要科学确定非公办幼儿园教师的最低工资水平(标准)；其二，要明确用人单位违反最低工资标准的处罚依据。[2]总之，只有科学、合理地确定量化标准，才能保证对教师待遇的政策保障不流于数字化。
      2．通过普惠性民办园批管政策规范教师聘任。
      除了保障教师待遇，项目地区还在普惠性民办园审批政策中加强了对园所聘任教师行为的法律规范，普遍要求幼儿园与教师依法签订劳动合同、按规定配备教职工、聘用合格教师等。
      例如，深圳市要求普惠性幼儿园“依法聘用教职工”。《深圳市普惠性幼儿园认定指标》对“依法聘用教职工”这一指标(占权重15％)进一步做了三项具体规定：一是依法与所有教职工签订劳动合同(教师聘用合同)，二是教职工配备标准符合政府有关规定，三是教师持证率、学历达标率、年流动率符合相应督导评估要求。福田区延续了深圳市的政策。重庆市江北区要求包括普惠性幼儿园在内的各类幼儿园要维护教职工的合法权益，根据规定配足配齐保教人员，依法与聘用人员签订劳动合同或劳务协议。厦门市在《关于大力推进学前教育事业发展的意见》(2011年)中规定：要“维护民办幼儿园教师合法权益……民办幼儿园举办者要与聘用教职工签订劳动合同，足额兑现教职工工资和福利待遇，并依法缴纳社会保险费和住房公积金。教育部门要会同有关部门加强对民办幼儿园教师合法权益落实情况的督查。”天津《北辰区幼儿园教师管理办法》规定：“各用人单位应与教师签订劳动合同。聘任制教师在职称评定、进修培训、评奖评优等方面和公办教师一视同仁。”兰州市城关区政府于2011年6月出台《城关区民办幼儿园管理办法(试行)》，其第十一条规定：“民办幼儿园教职工实行聘任(用)制。民办幼儿园要按照《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国劳动合同法》和国家、省市有关规定，同教职工签订聘任(用)合同，明确规定双方的权利、义务和责任，为教职工购买养老、医疗等社会保险，依法保障教职工的工资、福利待遇。”新疆乌鲁木齐市水磨沟区在提及普惠性民办园教师待遇保障时也强调教师应具备国家规定的幼儿园教师资格。
      在推行教师聘任制的背景下，非公办幼儿园教师的各项合法权益主要是通过聘任合同来加以明确和保障的，因而规范教师聘任制成为保障其权益的重要措施。[3]基于这一认识，项目地区在重点保障教师待遇的同时，纷纷通过普惠性民办园审批或监管政策来规范园所的教师聘任行为，这使教师待遇有了更为完善的制度保障。
      (二)直接为普惠性民办园教师队伍建设提供财政支持
      该政策路径主要是以财政拨款的方式直接投入普惠性民办园教师队伍建设，属于“财政投人”的方式。与第一条政策路径一样，目前项目地区对普惠性民办园教师队伍建设的财政支持重点也放在了教师待遇上，同时非常重视对教师培训的补助。④
      1．财政补助教师待遇。
      财政补助教师待遇是深圳、重庆江北区、浙江绍兴越城区等地的普遍做法，但在补贴的具体项目上又有所差别，主要有两种不同的补贴方式：
      一是补助教师工资。在此方式上，深圳市、重庆江北区都采取了对教师发放“长期从教津贴”的做法，绍兴越城区则主要是对教师的年收入进行工资性补助及对考核优秀的高学历教师进行奖励。2012年，《深圳市学前教育发展行动计划(2012—2013年)》提出建立“幼儿园保教人员长期从教津贴制度”。同年11月发布的《深圳市学前教育专项经费管理暂行办法》进一步明确，“对长期(3年以上，含3年)在幼儿园工作的保教人员(在编人员除外)依据连续从教年限给予长期从教津贴”。这一制度在随后下发的《深圳市幼儿园保教人员长期从教津贴实施办法(试行)》(2013年)中得以正式确立，规定：“幼儿园保教人员长期从教津贴制度”面向各类在幼儿园任职的非在编保教人员(包括教师、保健人员和保育员)发放长期从教津贴。根据该政策，“享受从教津贴的保教人员应符合下列条件：(一)在我市幼儿园连续工作3年以上，并在现幼儿园任职满1年(连续从教时间计算至教育行政部门制定的中小学校历学期结束时间。学期结束前离职的不予发放)；(二)教师应取得相应的教师资格证；卫生保健人员应取得相应的执业证书，参加儿童医疗保健专业培训，且取得培训合格证明；保育员应取得岗位培训证；(三)参加社会保险；(四)自申请之日前1年内无责任事故；(五)无违法违纪行为。符合以上条件的幼儿园在职保教人员，从第4年开始发放从教津贴，发放标准为每人每月300元，以后每满1年增加1OO元，最高不超过每人每月1000元”。为保障“长期从教津贴制度”切实发挥作用，该实施办法还对从教津贴的经费来源、审核单位、审核程序以及津贴发放工作的监管做了明确规定。在区(县)层面，福田区贯彻深圳市“保教人员长期从教津贴制度”精神，规定“对学历达标并具有教师资格证的普惠性幼儿园教师根据工作不同年限给予不同的补贴。教师工作年限按社保清单计算，幼儿园需提供教师社保清单”。在教龄计算方式上，不同于深圳市只需在本市幼儿园工作即可累计教龄，强调申请津贴教师的教龄须“在同一单位工作”累计方可承认——“在同一单位工作3年以上的给予300元／月的岗位津贴(长期从教津贴)，每增加1年，每月补助增加100元，10年封顶，即在同一单位工作1O年及以上的教师，封顶为每月1000元”。保教人员通过所在的幼儿园提交申请材料，经审验合格后发放相应的津贴。发放补助所需的经费来源于市、区财政中的学前教育专项经费。在上述政策支持下，2012年，根据工作年限，有的老师月工资可上调1000元，平均上调额度达到了558元／月。这有效地稳定了学前收费和教师队伍，不少幼儿园还改善了教学条件。[4]
      重庆江北区的“幼儿园保教人员补助”是对经审核备案并按相关要求合理配备的一线保教人员按在园工龄长短进行适当补助。园龄2年(含)以上按1000元／人／年进行补助；园龄5年(含)以上按2000元／人／年进行补助。补助经费主要来源于学前教育专项财政经费。根据该区《关于进一步加快学前教育发展的意见》(20lO年)，专项经费的用途之一即是“普惠性幼儿园生均公用经费和人员经费补助”。区财政在落实教师保险、教职工生活补助和体检补助方面给予直接经费支持，2013年财政此三项补助已投入200万元。此外，为保障民办教师工资待遇，政策还明确了民办普惠性幼儿园教师工资的项目、最低月工资总额、假期工资发放标准。[5]可以看出，重庆江北区的“幼儿园保教人员补助”与深圳的“保教人员长期从教津贴”类似，但在教龄津贴的计算方式和补助水平上有所差异。
      浙江绍兴市越城区对包括普惠性民办园教师在内的“在职非公办”教师工资予以财政补助，并发放与学历挂钩的奖金。在为在职非公办教师设定最低工资标准的基础上，越城区在《关于进一步加快学前教育发展的若二政策意见》中要求举办者“逐步提高在职非公办幼儿教师的补助标准，到2011年提高到人均13500元，2012年提高到人均15000元。”此外，为鼓励优秀学前教育专业师范生从事学前教育，越城区政府还规定，在职非公办幼儿教师中初始学历为大专及以上学前教育专业的师范类毕业生经考核为优良的，⑤人均每年再增加5000元的补助。以上工资性补助和奖励性补助都来源于“越城区幼儿教师专业发展资金”。对于申领“在职非公办幼儿教师专项补助”的教师资格的考核，政策规定应“结合教师学历、职称、从教年限、获奖情况、工作业绩等情况进行”。此外，还必须符合下列规定：(1)必须具有幼儿教师资格证；(2)区外调入的教师，按在本区幼儿园实际工作的整数月份计算；(3)当年度请病假、事假累计6个月以上者，不得享受补助；请病假、事假6个月以下的，按实际工作的整数月份发放；在国家规定的产假期间，全额发放。[6]
      宁波市在《学前教育促进条例》和三年行动计划中均对教师待遇保障作了明确规定。各县(市)区采取积极措施，落实要求，建立教师待遇保障机制。如北仑区出台《关于全区幼儿园自聘合格教师工资补差方案》《北仑区幼儿园企业编制教师管理办法》和《北仑区幼儿园企业编制教师工资发放办法》，保障非在编中级职称教师年收入达到6．4万元(含各类保险，下同)，初级职称者达到5．9万元，无职称合格教师达到4．9万元。慈溪市规定对于年收人达到市要求标准的普惠性幼儿园，教师工资的50％由财政补助；同时规定为每位教师规范办理“五金”保险，其中养老保险的单位缴纳部分由财政全额补助，有专业技术职称的教师其余“四金”单位承担部分再予50％补助。江北区针对农村幼儿教师待遇低吸引力弱等问题，对前往农村支教的教师，区、街道两级财政共给予1000元／月的支教津贴。[7]
      二是补助教师社保。目前项目地区对普惠性民办园教师社保待遇的补助还处于刚刚起步阶段。在绝大多数地区，财政补助都优先投向普惠性民办园教师的工资待遇，补助社保待遇的还很少，已开始探索的有重庆江北区和新疆伊宁市。
      重庆江北区主要是对普惠性民办园教师社会保险的单位缴费部分予以补助。2011年，《江北区学前教育三年行动计划》规定：“实施普惠性幼儿园教职工社会保险缴费补助，对单位为符合规定的教职工购买社会保险的经费，按最低标准的50％给予补助。”2012年，江北区政府将补助标准提高到70％。新疆伊宁市在2013年颁布的《关于大力推进伊宁市学前教育发展的若干意见》中规定，“对具有大专及以上学历、持有学前教育教师资格证书，且具有幼儿园高级教师职务的教师，市财政给予相直补助‘五险一金’缴纳费用。”从这一规定看，伊宁补助的主要是教师社保中的个人缴费部分。可见，重庆江北区和新疆伊宁在补助的具体项目和水平上都有差异，但两地都对接受补助教师聘任行为提出了规范性要求。
      2．财政补助教师培训。
      在保障教师待遇以增强普惠性民办园教师队伍稳定性的同时，一些地区还在落实民办园教师与公办园教师“同等法律地位”方面进行了有益探索，普遍将普惠性民办园教师纳入到统一的幼儿教师继续教育体系，实施免费培训。
      深圳市将普惠性民办园中的合格非在编教师纳入了全市幼儿教师培训(《深圳市学前教育师资培养培训计划》，2012年)。重庆江北区政府设立“幼儿园教职工培训经费补助”，由区教委制定全区幼儿园教职工年度培训计划，将合格的普惠性民办园教师纳入免费培训。培训经费纳入全区教师培训经费中统筹安排。⑥上海市浦东新区在对民办幼儿园的专项财政投入中设立了“专业支持”项目，将所有民办园教师纳入与公办幼儿园统一的培训渠道进行在职培训，师资培训经费每年200元／人，每年约30万元左右。此外，在《关于促进农民工同住子女学前教育工作的财政扶持意见》中进一步规定：“根据民办三级幼儿园和学前儿童看护点的不同特点，开展人员培训，培训经费参照公办教师培训标准计算，纳入教育局师资培训经费预算。”2011—2012年，对看护点人员进行培训，培训经费共计45．92万元。[8]浙江绍兴越城区除财政补助普惠性民办园教师工资和进行考核奖励外，还实行幼儿教师在职进修奖励，对在本区幼儿园从教满两年并继续从事学前教育的教师新获得大专学历的，一次性奖励1500元／人；新获得本科学历的，一次性奖励3000元／人，以鼓励教师通过在职进修提升学历。厦门市规定学前教育专项经费重点用于扶持农村、民办幼儿园发展以及教师、园长培训，并由教育部门对集体办和民办幼儿园园长、骨干教师实施免费培训。天津市北辰区于2011年出台了《北辰区对各类型托幼园所的奖励与补贴办法》，在对包括普惠性民办园在内的幼儿园奖励办法中，规定之一是“对非国办幼儿园年度办园质量单位的表彰奖励”。根据政策要求，按照年度办园质量督导结果，对民办园进行表彰奖励，一等奖8万元，二等奖5万元，三等奖2万元，用于补贴园所建设，改善办园条件、教师培训、教科研经费和提高教师待遇。[9]北京市海淀区将普惠性民办园教师纳入全区统一的教师继续教育管理，参与市教委定期组织的培训。201O年，海淀区政府在全市率先出台《海淀区支持和奖励幼儿园建设与发展暂行办法》，每年投入3000万元用于支持非教育部门办园发展。2011年，配合三年行动计划的实施，区政府对该《暂行办法》进行修订，规定支持奖励经费的主要用途之一是组织教师培训。201O一2013年，60所民办园共得到区政府370万元的支持奖励经费。[l0]新疆乌鲁木齐市水磨沟区也在2012年投人15万元用于企业及民办幼儿园骨干教师培训。[11]甘肃兰州市城关区2011年在全省率先设立民办幼儿园“以奖代补”专项经费，当年拨付300．15万元，20l2年积极争取省级奖补资金935万元、市级奖补资金l61．288万元、区级奖补资金268．002万元，共计1254．29万元，对民办幼儿园实施了“以奖代补”的七大项财政补助，其中一项即是“教师培训补助”，整体提升了民办幼儿园办园水平和保教质量。[12]
      (三)两种政策路径的比较
      由以上分析可以看到，目前项目地区的普惠性民办园教师政策主要表现为两种不同的政策路径：其一，通过幼儿园管理政策间接实现对教师待遇的保障；其二，直接为队伍建设提供财政支持。这两种不同的政策路径采用了不同的方式来加强普惠性民办园教师队伍建设。而不论是采取“政策投入”还是“财政投人”的方式，政策开发的重点都优先放在了教师待遇的解决和保障上。
      首先，从第一种政策路径看，通过普惠性民办园管理政策．(包括审批政策、财务审计政策、年检政策等)来保障教师待遇(同时规范教师聘任)，这一做法虽不如财政补助教师工资、社保待遇直接，却能很好地发挥规范和引导普惠性民办园保障教师权益的重要作用。在政府财力不足的情况下，这种做法也能有效发挥保障教师队伍建设的先导作用；而在政府财力充足的情况下，这种政策投入无疑起到了“锦上添花”的作用。
      其次，直接为教师队伍建设提供财政支持(直补待遇和免费培训)的政策比第一种政策路径更容易“立竿见影”。项目地区的队伍稳定性明显增强，有力地说明了这一点。因此，政府的财政投入用于教师队伍建设时往往会取得比投入办园更大的效益。在采取财政投入方式支持普惠性民办园发展时，投人办园和投入教师队伍建设是两种不同的政策取向，而后者由于解决了教师待遇问题而使得教师队伍的稳定性得到明显增强，为队伍素质提升提供了强有力的保障。
      此外，从深圳、重庆江北区和绍兴越城区等地的政策经验中，我们更是看到两种政策路径的有机配合在加强教师队伍建设方面带来了更好的效果。
      二、地方普惠性民办园教师政策的启示
      项目地区在普惠性民办园教师政策方面的实践探索虽不免零散，尚未形成较完善的政策体系，也未必具有在全国推广的普适意义，但对其他地区和中央相关政策的制定仍是有积极借鉴意义的。
      (一)财政投入不应只用于扶持办园，更应对教师队伍建设予以支持
      本质上，是否将财政经费投入到教师队伍建设，反映了政府对普惠性民办园质量的关注和重视程度。教师质量决定着学前教育的质量。普惠性民办园的“面向大众，收费较低”不代表普惠性的民办学前教育就可以低质量。政府以“购买服务”的方式为普惠性民办园提供财政支持，是有其明确目的的，即鼓励这类幼儿园为广大人民群众提供“有质量、低收费”的普惠性学前教育服务。因此，财政支持的资金应该用在哪里?怎么用?都是必须科学设计的。如果以财政投人的方式加以支持，必须明确经费使用的具体用途，如是投到教师培训?还是教师待遇?如果以制度供给的方式加以支持，则须考虑政府除了给钱，还能给什么?如向普惠性民办园教师提供免费培训、评奖评优机会、职称评聘权利，等等。
      (二)普惠性民办园教师队伍建设应“政策投入”与“财政投入”并举
      从深圳、重庆江北和绍兴越城的政策实践探索看，“财政投入”并非是解决教师队伍稳定、保障教师待遇的惟一路径，两种策略并用的效果更好。这引发我们思考地区经济发展水平与教师队伍建设问题解决之间的关系。由以上分析可以看到，目前已出台普惠性民办园教师政策的地方多是经济发达地区，而在欠发达地区，或许政府更多的财力用在公办园的发展上。因此，有关欠发达地区普惠性民办园教师政策的开发问题值得关注，“政策投入先行”可能是一个可行的方向。而对于经济较为发达的地区，则应尽可能两种投人方式并用。
      (三)普惠性民办园教师队伍建设应“待遇”“质量”两手抓
      打破普惠性民办园教师队伍存在的“低素质——低待遇——低职业吸引力——低素质”的恶性循环，需要“两手抓”：一手抓教师培训，保障合格普惠性民办园教师真正享有与公办教师同样的培训机会，这需要在做幼儿教师培训经费预算时就预先考虑；另一手抓教师待遇，民办园教师待遇属于市场运作范畴，政府无权定价，但仍然可以通过各地财政补助教师待遇的做法，起到引导和规范作用，以增强教师队伍的稳定性和职业吸引力。
      (四)必须打破教师队伍的“身份制”管理，保障合格教师的各项权益
      在现行“身份制”教师政策和“单位人”的人事管理制度下，普惠性民办幼儿园的存在定位影响着普惠性民办园教师的定位，因此必须首先明确，普惠性民办园究竟是政府在财力不足尚无法举办足够的公办园情况下的一个过渡性产物，还是应长期存在的一种办园形态?如果是前者，有关普惠性民办园教师队伍的建设与管理政策是否也是过渡性的?随着我国教师资格制度体系的健全和不断完善，教师人事制度必然也要适应国家人事制度改革的大趋势，打破“身份制”管理，使幼儿园的所有制身份与教师身份相剥离，根据“求同存异”的原则来实现幼儿园教师职业的“行业管理"，即将所有合格幼儿园教师纳入管理范围，并根据所有制身份的不同施以分类管理。[13]但是，普惠性民办园的“普惠性”这一属性是其待遇获得财政支持的合理性前提。否则，政府虽仍应对民办园教师提供保障，但保障方式应有所不同，如不再是直接补助教师工资或社保待遇，而是通过设定最低工资标准、监管园所支付内容(劳动法规定的工资、社保、公积金等)及支付方式(如深圳强调的“委托银行代付”)来实现。
      (五)政府提供财政支持的前提须是普惠性民办园的“非营利性”
      在国内，各地探索通过购买服务等方式对办园规范、质量合格、收费合理的非营利民办幼儿园给予补贴，促使其提供普惠性服务，让老百姓可以自由地选择公办园或民办园。[14]国际上，大多数西方政府以向非营利组织购买公共服务为主。[15]因此，政府对普惠性民办园教师队伍予以财政支持的前提，应该是严把“普惠性民办园”的准人关，确保其“非营利性”。针对民办教育的管理问题，《教育发展规划纲要》提出要“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”；2013年9月5日教育部报请国务院审议《教育法律一揽子修订建议草案(送审稿)》中，再次提出要“完善民办学校管理制度，探索分类管理”。上述规定明确了我国对民办教育实施营利性与非营利性分类管理的改革趋向。学前教育必然要顺应这一改革趋势。此外，更为重要的是，普惠性民办园的“非营利性”的确定必须与相应的财务审计工作相结合，在科学的成本核算基础上为财政支持普惠性民办园教师队伍建设奠定合理的基础。
      注释：
      ①另一要求为：每年用于添置、更新教玩具、设施设备以及改善教师办公条件等的资金不低于机构保教费年度总收入的10％。(详见深圳市宝安区人民政府于2011年4月下发的《深圳市宝安区政府产权配套学前教育设施承办管理工作实施方案》)
      ②在该文件的附件《深圳市普惠性幼儿园认定指标》中，有关保教人员的认定指标共占据了40％的权重。其中，“保障教职工待遇”占20％，“依法聘用教职工”占15％，“管理规范运行正常”占5％。(详见深圳市教育局和市财政委员会于20l3年4月下发的《深圳市普惠性幼儿园管理暂行办法》)
      ③2011年，天津市最低工资标准为1160元。2014年，该标准提高至1680元。
      ④为保障当地学前教育事业发展，深圳、厦门、新疆伊宁市均在财政性教育经费中设立了“学前教育专项财政经费”，浙江绍兴市越城区也设立了“学前教育专项发展资金”。而各地学前教育专项经费的用途之一，即是在大力发展公办园的同时，支持普惠性民办园发展。
      ⑤“考核为优良”是按《越城区幼儿园在职非公办教师考核评分细则》考评，结果在二等及以上。
      ⑥在财政补助教师待遇方面，重庆江北区除了对普惠性民办园教师提供“幼儿园保教人员补助”“幼儿园教职工培训经费补助”外，还提供“幼儿园教职工体检补助”，主要是对经审核备案并按相关要求合理配备的教职工，每年要求安排一次体检，并按80元／人／年标准进行补助。
      参考文献：
      [1][5]重庆市江北区教育委员会．扶持民办园发展，构建幼教普惠体系[R]．普惠性民办幼儿园政策研究结题报告(2011—2013)，2013—12—1．
      [2][3][13]梁慧娟．完善我国非公办幼儿园教师政策的思考[J]．学前教育研究，2013，(8)：4—7．
      [4]福田将建35所普惠幼儿园[N]．羊城晚报，2013—4—16．
      [6]浙江省绍兴市越城区教育局．加大扶持管理力度促进科学协调发展——对普惠性民办幼儿园实行扶持和管理的实践研究[R]．普惠性民办幼儿园政策研究结题报告(2011—2013)，2013—12—1．
      [7]宁波市教育局．强化政府职责，大力推进学前教育公益普惠发展[R]．普惠性民办幼儿园政策研究结题报告(2011—2013)，2013—12—1．
      [8]上海市浦东新区教育局．学前教育财政投入与绩效监控的实践探索[R]．普惠性民办幼儿园政策研究结题报告(2011—2013)，2013—12—1．
      [9]天津市北辰区教育局．北辰区民办园师资队伍建设情况汇报[R]．普惠性民办幼儿园政策研究结题报告(2011—2013)，2013—12—1．
      [10]北京市海淀区教育委员会．海淀区普惠性民办园业务指导与质量监测结题报告[R]．普惠性民办幼儿园政策研究结题报告(2011—2013)，2013—12—1．
      [11]新疆乌鲁木齐市水磨沟区．水磨沟区普惠性民办幼儿园政策研究案例报告[R]．普惠性民办幼儿园政策研究结题报告(2011—20 1 3)，2013—12—1．
      [12]兰州市城关区教育局．抢抓机遇创思路，积极扶持促发展[R]．普惠性民办幼儿园政策研究结题报告(2011—2013)，2013—12—1．
      [14]中国教育报评论员．加大投入发展普惠性幼儿园[N]．中国教育报，2010一10一9．
      [15]王玲艳，刘颖．西方政府购买(教育)服务的背景、运行机制及其应注意的问题[J]．学前教育研究，2011，(5)：11．
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