2017年3月3日，“政协一号提案”甫一曝光，就成为媒体关注的焦点，也从侧面反映出“入园难”“入园贵”仍是百姓的心头之痛。截至2015年学前三年毛入园率已达75％，如何理性看待久而未决的”入园难”“入园责”问题?如何有效突破“入园难”“入园贵”问题的瓶颈?未来，中国学前教育发展的方向究竟在何方?

　　带着这些问题，2017年3月6日，学前教育杂志社编辑一行4人赶赴全国政协第十二届五次会议的委员驻地——美丽西山脚下的华北宾馆。凛冽寒风中，我们如约见到全国政协唯一来自幼教界的刘焱委员，听她娓娓道来今年的提案《普惠性幼儿园应当实行“一费制”》。

　　普惠乃大势所趋

　　刘焱委员今年虽只提交了一份提案，但所聚焦的“普惠性幼儿园”这一概念却在201O年以来涉及学前教育的各级政府文件、媒体报道中频频出现。

　　究竟何为普惠性幼儿园?提到普惠性幼儿园，很多人的第一反应是“费用便宜”。对此，刘焱委员解释道，走普惠道路的幼儿园是面向大众、收费合适、质量合格的，不能单单看收费，公益性和较优质量都是重要的监测方向。(如图1所示)

　　刘焱委员在提案中也明确了普惠性幼儿园的构成——由公办幼儿园、公办性质幼儿园(如企事业单位幼儿园)、普惠性民办幼儿园等构成。(如图2所示)既不单单是公办幼儿园，也不完全是民办幼儿园，多样化的办园主体皆可具有普惠、公益的属性。

　　如果要追溯“普惠”这一概念的提出，恐怕要回到20lO年国务院印发的《关于当前发展学前教育的若干意见》(即“国十条”)。紧接着，在关于实施第一期(2O11年一2013年)、第二期(20l4年一2Ol6年)三年行动计划的意见中，教育部一再强调必须始终推动各地制定和完善扶持普惠性幼儿园的政策，着力扩大普惠性学前教育资源。尤其在20l4年三部委联合印发的《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》中，明确提出，小区配套幼儿园都要建成公办园或者普惠性民办幼儿园。

　　刘焱委员在采访中也提到，2015年9月25日，联合国发展峰会正式通过2015年后发展议程，其中关于教育的目标4中提到，到2030年，确保所有男女童获得优质早期幼儿发展、保育和学前教育，为接受初等教育做好准备。从长远看，通过普惠性幼儿园保障优质学期教育的全面普及乃是大势所趋。

　　“入园难”不是纳入义务教育就能解决的

　　很多网友在听到今年的“政协一号提案”后，纷纷表示希望学前教育免费，或者划归义务教育。乍听起来，这样似乎一劳永逸。采访中，刘焱委员向我们详细解释，把学前教育纳入义务教育并不能解决“入园难”问题。

　　首先，可以从义务教育的属性和规定程序来分析。所谓义务教育，是每一个适龄的儿童、少年必须接受的教育，具有强制性、普及性、均衡性。(如图3所示)

　　其一，强制性的义务教育并不适合幼儿。不能只看到带来的免费，就忽略了强制和均衡。学前教育现在不是义务教育，把孩子送幼儿园，或不送，家长可以选择。如果把学前教育也纳入义务教育的范畴，就意味着每一个儿童都必须进入幼儿园接受学前教育。

　　其二，需要了解义务教育规定的程序。义务教育是由《义务教育法》来规定的，而立法是由全国人大来完成的。

　　其三，政府重视学前教育的发展，未必要体现在纳入义务教育上。世界上比较常见的做法是把学前一年教育纳入义务教育或者实行免费教育，目的是不让贫困的孩子输在起跑线上。

　　其次，即便把学前教育纳入义务教育，恐怕也不能真正解决入园难、入园贵的问题。义务教育就是一个很好的例证。义务教育免费已经多年了，但是择校问题迄今没有获得解决，反而愈演愈烈。择校问题的根源在于教育发展的不平衡，优质教育资源还不能满足社会需要。

　　现在的“入园难”已经不是绝对意义上的“困难”。自201O年以来，在党中央和各级政府的重视和推动下，我国学前教育事业发展取得了前所未有的历史性突破，学前教育投入大幅增加，资源快速扩大，2015年学前三年毛入园率已达75％。但是，当前我国学前教育公共服务的公益普惠程度不高，不是周围找不到幼儿园，而是质优价廉的普惠性幼儿园数量相对来说较少。

　　要真正解决“入园难”“入园贵”的问题，帮助家长减轻育儿负担，“鼓励普惠性幼儿园发展”才是切实可行的政策措施。“鼓励普惠性幼儿园发展”是今后我国学前教育发展的主要方向和着力点。建设公益普惠的学前教育公共服务体系，让大部分幼儿能够就近在家门口、交差不多的费用，进差不多质量的普惠性幼儿园，享受基本有质量的学前教育。

　　正如去年习近平总书记在八一学校调研时指出：“教育公平是社会公平的重要基础，要不断促进教育发展成果更多更公平惠及全体人民，以教育公平促进社会公平正义。”(如图4所示)

　　普惠性幼儿园谁来管

　　既然发展普惠性幼儿园于国于民都大有裨益，那么为什么各地在推进普惠性幼儿园时似乎并不太顺利呢?如果希望公办性质幼儿园和普惠性民办幼儿园降低收费，那么如果对其投入没有合理增加，举办者受逐利动机的驱动，是不是就容易产生降低成本等违规行为，进而影响办园质量呢?对此，刘焱委员在提案中强调，政府是发展普惠性幼儿园的责任主体。

　　一方面，要继续大力发展公办幼儿园。

　　另一方面，要通过政府购买服务，引导更多的、办学质量较好的民办幼儿园向社会提供普惠性学前教育服务，帮助普惠性民办幼儿园降低收费标准。从短期看，可以消除公办幼儿园和普惠性民办幼儿园在收费标准上明显的园际差距，缓解入园难、入园贵。

　　从长远看，应当以教育公平为基本原则，做好发展普惠性幼儿园政策的顶层设计，形成普惠性幼儿园质量标准、收费标准、教师基本薪资标准、拨款／资助、家长成本分担比例一体化机制。(如图5所示)

　　以政府为责任主体，才能管理好各类普惠性幼儿园，有效保证教育质量，让更多幼儿和家庭享受公平的公共福利和优质教育机会。

　　此“一费制”非彼“一费制”

　　采访中，刘焱委员特别引用了今年的政府工作报告，“对群众反映强烈、期待迫切的问题，有条件的要抓紧解决，把好事办好”。在她看来，办普惠性幼儿园就是政府为民做好事，做实事。怎么办好，怎么做实?刘焱委员用“一费制”作为打破解决“入园难”“入园贵”问题瓶颈的一项有效措施。

　　提案中的“一费制”并非过去提了多年的取消赞助费和捐资助学费、统一幼儿园收费的“一费制”，而是指缩小公办幼儿园和公办性质、普惠性民办幼儿园的收费差距。(如图6所示)当然，对于公办园收费涨一点的提法，需要明确的是，公办幼儿园实行收支两条线管理，所收学费都由教育行政部门统筹规划使用，所以不存在为个别人谋私利之风险。

　　提案中，将“一费制”完整表述为，以教育公平为原则，建立合理的普惠性幼儿园成本分担机制，消除不同办园体制普惠性幼儿园之间的收费差异，实行普惠性幼儿园收费标准、拨款／资助、质量监控一体化管理机制。刘焱委员更多是从教育公平、政府财力等角度来综合考量。

　　·理由1：教育公平、社会和谐

　　当前的实际情况是：公办幼儿园的办园质量高、收费低、家长成本分担比例较低；而公办性质幼儿园和普惠性民办幼儿园等收费高、家长成本分担比例较高。刘焱委员及其研究团队的研究表明，2O14年，公办幼儿园(包括全额和差额拨款)家长成本分担比例在46．4％～54．61％；公办性质幼儿园(企事业单位办园等)和民办幼儿园家长成本分担比例在84．45％～89．6％。

　　以北京市为例。北京市公办幼儿园实际年生均办园成本大约在2．5～3万元之间，家长月缴费700～900元，成本分担比例在30％左右(如图7所示)；普惠性民办幼儿园实际年生均办园成本大约在2～2．3万元左右，家长月缴费1700～l800元，成本分担比例大约在85％左右(如图8所示)。因此，家长必然一窝蜂追求“质优价廉”的公办幼儿园，造成现在的相对“入园难”，即“入公办园难”的问题。

　　·理由2：教育制度、教育政策的制定要符合国情

　　我国幼儿园都是全日制的，从早上七点到下午五点，兼具“教育”和“看护”功能，一天下来差不多lO个小时。从我国经济社会发展的情况来看，国家财力恐怕也不具备实行学前三年教育全部免费的可行性。同时，国际上也很难找到这样的先例。

　　即便要试行学前一年教育免费，也应当坚持济困优先的原则，分区域、分阶段有序推进。首先应当在老少边穷岛地区实施，为处境不利的幼儿做好必要的入学准备。

　　即便在老少边穷岛地区率先实施免费的学前一年教育或者纳入义务教育，也不能简单地一免了之，而应当明确学前一年教育的质量标准和生均成本，让老少边穷岛地区的孩子能够接受质量较好的学前一年教育，为入学做好准备。

　　“济困”和“普惠”相结合，才能体现教育公平，为每个幼儿和家庭提供适合的学前教育公共服务。(如图9所示)

　　“一费制”并不简单

　　采访中，刘焱委员反复强调，发展普惠性幼儿园，离不开政策的顶层设计。她在提案中详细建议，普惠性幼儿园实行“一费制”，应从4个方面综合考虑。

　　具体如下。

　　1．国家投入要公平

　　教育部、财政部应当联合出台文件，要求各地政府根据本地的实际情况，按照普惠性幼儿园的质量标准核定公办幼儿园的生均办园成本，防止公办幼儿园装修建设的奢华化倾向。以建立普惠性幼儿园公平合理的成本分担机制为导向，确定公办幼儿园生均财政拨款标准并纳入当地财政性教育经费预算。既确保公办幼儿园的运行经费，又确保教育拨款的公平性，不人为扩大幼儿园之间的园际差距。

　　2．加大对普惠性民办幼儿园的扶持力度

　　正视民办幼儿园当前占比较高的实际情况，加大对普惠性民办幼儿园的扶持力度，引导更多的民办幼儿园向社会提供普惠性学前教育服务。通过政府购买服务，帮助普惠性民办幼儿园降低收费标准，帮助家长降低送孩子上幼儿园的负担。

　　消除公办幼儿园和普惠性民办幼儿园在收费标准上明显的园际差距，真正让“教育发展成果更多更公平惠及全体人民”，办好做实学前教育这项涉及千家万户的惠民工程、民心工程。

　　3．切实保障普惠性幼儿园教师待遇

　　当前我国幼儿教师数量不足，缺口较大，既与高等院校培养能力滞后有关，也与幼儿教师待遇普遍偏低、缺乏职业吸引力有关。公办幼儿园非在编教师和民办普惠性幼儿园教师是当前我国幼儿教师队伍的主要构成部分。他们的生存与发展状况反映我国幼儿教师生存与发展的实际状况，具有典型性和代表性。不着力解决这两个部分幼儿教师的待遇问题，很难真正解决幼儿教师队伍的数量质量问题。

　　切实提高幼儿教师待遇，应当着力消除普惠性幼儿园编制内外教师的待遇差异，建立统一的普惠性幼儿园教师基本工资标准，并与促进幼儿教师专业发展的职称评聘制度挂钩，提高幼儿教师对职业的认同感，吸引更多的高等院校毕业生进入幼儿教师队伍。

　　4．对普惠性幼儿园监管到位

　　积极探索普惠性幼儿园的办园、托管、质量监控等模式，建立和创新对普惠性幼儿园成本与质量的监管机制，让政府投入的每一分钱都能真正花到孩子、老师身上，提高普惠性幼儿园的教育质量。

　　刘焱委员此次的提案《普惠性幼儿园应当实行“一费制”》，表面上看从打破体制、收费瓶颈来破解“入园难”“入园贵”问题，但细思措施背后，包涵着对未来我国学前教育发展格局的深刻理解——多种形式、多种途径、多种渠道、多元视角、统筹规划；融合、协同、和谐，促进公平正义，打破不公偏私。

　　作为全国政协唯一来自幼教界的委员，北京师范大学刘焱教授已经履职两届，为中国学前教育事业的发展建言献策整整十年!十年，耳边白发隐见，胸中理想不变，让我们共同期待中国学前教育更美好的明天!

摘自：《学前教育》2017.04

编辑：cicy