摘要：自2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020)》和《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》颁布以来，我国普惠性幼儿园得到了前所未有的发展，但在发展过程中存在很多问题。以佛冈县为例，公办普惠性幼儿园发展过程中主要存在教师流动性大、自主权缺失、民办幼儿园的挑战等问题。本文从幼儿园发展理念、国家财政投入重点、地方政府管理等方面提出了对公办普惠性幼儿园发展路径的探寻。
    关键词：公办幼儿园，普惠性，发展路径
    一、前言
    2010年国家先后颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020)》(以下简称《教育发展纲要》)和《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(以下简称“国十条”)，提出“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性，努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，保障适龄儿童接受基本
的、有质量的学前教育”，要求“以县为单位编制学前教育三年行动计划”，切实解决“入园难”“入园贵”的问题。
    普惠性不是一种有偏向的福利观，而是一种均等的福利观，尊重的是全体公民的权利，不受身份、阶层、经济条件等影响。在《教育发展纲要》和“国十条”中并没有对普惠性幼儿园进行明确具体的界定，“普惠性幼儿园”具有以下特征：一是达到一定规定的办园基本标准；二是面向社会大众招生；三是收费实行政府定价或接受政府指导价。在此大背景下，佛冈县的普惠性幼儿园得到了飞速发展。一方面佛冈县充分利用中小学布局调整富余的校舍举办普惠性幼儿园，有效盘活了教育资源，发挥了教育用地的作用；另一方面按照“因地制宜、就近入园”的原则，满足了本辖区居民孩子、留守儿童和外来务工人员孩子入园入学的需求。佛冈县现有幼儿园58所，在园幼儿15385人。2015年春季，全县学前三年幼儿人口总数为16395人，已入园幼儿15385人，学前三年幼儿毛入园率为93．84％。县下辖6个镇都已办起镇中心幼儿园，镇中心幼儿园覆盖率为100％；78个行政村均有幼儿园或幼儿班，其中常住入口4000人以上的行政村已独立举办幼儿园，实现全县行政村幼儿教育服务全覆盖，切实解决好了“入园难”问题。同时，普惠性幼儿园通过财政支持，对家庭经济困难的幼儿按幼儿园总人数的10％的名额给予每位幼儿每学期400元的补助，从而减轻家长的家庭经济负担，切实解决好了“入园贵”问题。普惠性幼儿园正朝向“广覆盖、保基本、有质量”的目标不断迈进。
    二、公办普惠性幼儿园发展过程中存在的问题
    在国家政策的大力支持下，我国普惠性幼儿园得到了一定程度的发展，但在发展过程中仍存在很多问题。下面以佛冈县公办普惠性幼儿园为例，来总结公办普惠性幼儿园在发展过程中遇到的问题。
    (一)教师流动性大限制了公办普惠性幼儿园发展。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中明确指出“结合本地实际，合理确定生师比，核定公办幼儿园教职工编制，逐步配齐幼儿园教职工。”公办普惠性幼儿园，作为公办幼儿园，教师的社会地位相对较高，但其实际的福利待遇却使其处于尴尬的地位。现阶段公立幼儿园除了少数教师享有正式的事业编制外，相当一部分的幼儿教师都属于临聘教师，不同幼儿园的社会保障和福利待遇也参差不齐。以佛冈县某公办普惠性幼儿园为例，该幼儿园现有教职员工44人，正式编制仅6人，临聘教职工达38人。而普惠性幼儿园保教费的收取标准受到地方物价部门的严格限制，收费较低(约1250元／学期)，同时受国家专款专用政策的限制，财政拨款不能用于对教师工资的支付直接影响了临聘教师福利待遇的提高。临聘教师社会地位没有保障，缺乏安全感，同时与同单位拥有正式编制的教师相比，工资相对较低，各项福利并不十分完善，在市场规律的作用下，教师整体的流动性大，师资队伍不稳定，这直接影响了幼儿园保教质量，不利于幼儿园长期稳定健康发展。
    (二)自主权缺失成为公办普惠性幼儿园发展桎梏。幼儿园自主权的缺失主要体现在两个方面，一是经费的独立支配权，二是灵活用人的权利。在2011年财政部和教育部联合发布的《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》中明确指出，当前财政支持学前教育发展的重点主要包括“校舍改建类”“综合奖补类”“幼师培训类”“幼儿资助类”四大类，对于中央专项资金实行“集中申报、分类管理”，对中央专项资金的使用实行监督考核。目前在四大类发展重点工作中，国家财政投入更倾向于幼儿园硬件环境的改善。以佛冈县为例，经过五年的发展，该县公办普惠性幼儿园的硬件环境已有了相当大的改善，可以基本满足幼儿的发展需要，也基本达到了国家“保基本”的要求，而现在的主要矛盾集中在了师资方面。但是受国家“专款专用”政策的限制，财政拨款不能用于对教师工资的支付。
    公办普惠性幼儿园缺乏对经费的独立支配权，一方面幼儿园实际课利用经费大大缩水，另一方面直接影响到幼儿园的人才招聘。目前，公办普惠性幼儿园编制有限，吸引优秀师资需要优厚的福利待遇的提供，没有编制但是可以实行同工同酬等政策。但是由于幼儿园保教费收取标准受当地物价部门严格管理，幼儿园对财政拨款没有独立支配权，导致幼儿园没有充足的经费可以用于教师福利待遇的提高，想要的人招不到。这一现象在佛冈县非常普遍，继而影响幼儿园整体水平的提高和长远的发展。
    (三)民办幼儿园“小学化”倾向对公办普惠性幼儿园发展提出挑战。目前，民办幼儿园很少或者基本享受不到国家的财政拨款支持，属于自收自支、自负盈亏。为了增加经费，民办幼儿园不得不迎合大多数家长的需求，在幼儿园中增加小学课程来扩大生源。这种“小学化”的倾向，满足了家长让孩子“学知识”的目的，在家长看来，这可以使孩子在幼升小的择校中处于有利地位。但在民办幼儿园这种单纯迎合家长，忽略幼儿身心成长规律的“小学化”做法，对公办普惠性幼儿园的发展提出了挑战。不学拼音、不学写字、不学10以内的加减运算，让孩子健康快乐的成长，在面临孩子上小学的问题上，很多家长会放弃公办普惠性幼儿园，将孩子转到民办幼儿园以达到”学知识“的目的，这直接导致孩子在人园中期生源流失。民办幼儿园“小学化”倾向不仅紊乱了学前教育市场，减少了公办普惠性幼儿园的生源，不利于幼儿的健康成长。
    三、公办普惠性幼儿园发展路径探寻
    路径一：强化公办普惠性幼儿园的发展理念。国家力图通过发展普惠性幼儿园达到“广覆盖、保基本、有质量”的整体目标。过去五年，普惠性幼儿园还处于发展的初级阶段，．发展重点在于园所的改建和硬件环境的配备。经过几年的努力，普惠性幼儿园逐渐向“广覆盖、保基本”的目标靠近，但“有质量”还需要各方更多的努力。对于公办普惠性幼儿园更应该发挥带头示范作用，首先强化自身的发展理念，正确理解普惠性幼儿园的发展意义和方向，“坚决防止不顾条件、大干快上、搞豪华建设，造成资源闲置浪费和产生新的债务”。没有奢华的园舍，没有昂贵的收费，但却是面向于普通大众的，实惠的服务于广大民众。同时，要理解“有质量”的含义。“普惠”与“质量”并不矛盾，没有豪华的园所并不意味着幼儿园的教育质量也是平平，反而作为国家大力度发展的普惠性幼儿园，更应该让广大民众享受平价而高质量的学前教育。公办普惠性幼儿园要坚守“普惠”和“质量”的理念，在此基础上，因地制宜促进自身园所的发展。
    路径二：国家财政投入重点向“保质量”倾斜。自2010年国家大力发展普惠性幼儿园政策颁布以来，各地普惠性幼儿园都得到了一定程度的发展。在此基础上，国家应该在东部或者沿海一些较发达地区改变财政投入重点，由对园所硬件环境的投入转向幼儿园教育质量的关注。对于硬件环境已达标的幼儿园可以减少硬件环境专款投入，加大幼儿园师资培训力度和软环境建设的指导。这一工作的顺利完成也离不开地方政府的监管，特别是对园所创建或改造成果的验收，需要地方政府根据国家标准及时验收，以便幼儿园进人下一个发展阶段，也有利于地方政府根据国家财政投入重点，调整工作重点。
    路径三：地方政府灵活管理，提高专款使用效率。对于普惠性幼儿园，其管理主体是地方政府，包括对普惠性幼儿园发展的整体规划和科学统筹，都要通过地方政府统一管理。在中央专项资金的使用方面，中央可以在地方设立监管部门，在监管部门的监督下，下放资金审批权给地方政府，提高地方政府对普惠性幼儿园管理的灵活性。同时，下放经费的支配权给幼儿园，让公办普惠性幼儿园可以根据自身发展过程中出现的问题及时调整政策和资金输出方向，有针对性地切实解决普惠性幼儿园出现的问题，同时避免中央专项资金的浪费。
    路径四：关注公办普惠性幼儿园教师的生存现状。公办普惠性幼儿园教师的尬尴处境需要我们给予更多关注，其中改善教师待遇是稳定师资队伍的核心。公办普惠性幼儿园教师待遇差主要表现在，工资低、缴纳社会保险人数少，所以可以通过奖补结合的方式解决这一问题。奖的方式主要包括学历奖励、职称奖励、业绩奖励、进修奖励等；补的方式主要包括补工资、补保险、补体检费用、补年津等。这样虽然没有编制，但是在基本同工同酬的制度下，会减少教师的流动性，稳定师资队伍。
    路径五：加强对民办幼儿园的管理。民办幼儿园“小学化”倾向的出现归根结底在于缺乏运营资金，为了增加经费只能迎合市场。所以国家首先要逐渐增加对民办幼儿园的财政支持力度，通过政府支持逐渐将民办幼儿园转成公办幼儿园。同时，教育管理部门要加大幼儿园办学质量监管力度，对幼儿园的教学质量进行不定时的系统评估。对于评估不合格的幼儿园要及时处理，要求其达标后才可继续经营。通过这些方式来杜绝“小学化”倾向，一方面有利于公办普惠性幼儿园的发展，更重要的是有利于整个学前教育事业的持续健康发展。
摘自：《学前教育新视野》2015.04
编辑：cicy