一、问题提出
    学前教育事业的有序快速发展，关键是政府对发展学前教育的职责能够切实承担和落实。随着政府对学前教育在终身教育中的重要作用的认识不断加深，对学前教育的责任意识也不断加强。 《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》进一步提出“发展学前教育是各级政府义不容辞的责任”。
    政府发展学前教育的职责内涵丰富，其中管理体制、财政投入体制和办园体制是学前教育事业发展的主要体制机制，也是政府履职中最为核心的内容。所谓管理体制，是指国家各层级政府、教育行政部门及其他相关行政部门管理学前教育事业的组织机构、职权责划分及内外部关系体系的相关机制、制度的总称。财政投入体制，涉及财政对学前教育领域的投入总量、投入渠道、投入分配和投入结构等，如政府对家庭经济困难幼儿的入园给予补助，对幼儿园硬件设施建设的资金投入等。办园体制，是指不同性质和地区幼儿园的办园格局和发展路径，包括优质园、小区配套园、普惠性幼儿园、非法园等公民办幼儿园的发展建设和清理整改。政府在上述三大核心体制机制的积极履职是确保学前教育事业改革与发展的重要因素。
    本研究在第一期学前教育三年行动计划完成的背景下，旨在通过政策利益相关者的视角，调查分析过去三年来政府在学前教育体制机制改革中的履职现状，从中总结成效、发现存在的主要问题，并提出相应的建议，以期为政府更好地发挥在学前教育体制机制改革中的职责，更好地引领和推动学前教育事业的稳步和踺康发展提供参考与依据。
    二、研究方法
    本研究于2014年1～3月，采用问卷调查法，有目的地选取了北京市、河北省保定市、黑龙江哈尔滨市、河南省安阳市、内蒙古包头市、重庆市、青海省西宁市等七个省市的学前教育行政管理人员、园长和幼儿园一线教师(以下统称“利益相关者”)为研究对象，共发放1000份问卷，回收有效问卷917份，有效率91．7％。其中，园长413人，教师473人，教育行政管理人员31人。调查工具为自编“学前教育体制机制改革中政府履职现状评价问卷”，内容主要包括利益相关者对政府管理体制、财政投入体制和办园体制三个方面的评价。其中，管理体制包括政府加强履职、加强领导力量与管理、实施专项工程项目和形成奖惩机制、对办园规范的管理；财政投入机制包括财政投入和支出、对硬件设施的投入和支持、对幼儿园和幼儿的优惠补贴、对教师的投入；办园体制包括多种形式扩大学前教育资源、对公办性质幼儿园的扶持和发展、对民办园的扶持和发展。评价共有“非常不符合”“基本不符合”“基本符合”“非常符合”和“不知道”五个选项，其中的“不知道”可以从利益相关者的知情程度来看政府履职情况的公开化和透明度。问卷还设有开放性问题，调查三年内学前教育体制机制改革中政府履职存在的主要问题和期待、建议。调查数据使用SPSS20．O统计和分析。
    三、研究结果与分析
    (一)政府管理体制：加强管理力量和办园规范，但联席会议制度落实不力
    1．政府管理机构和人员设置较健全，但联席会议制度不够透明
    调查显示，利益相关者普遍能够感受到政府在学前教育事业发展中的作为，且持肯定态度，即政府更加明确并加强了其在学前教育事业中的职责，其“非常符合”和“基本符合”的比例分别在26％和54％以上，不知情度较低。政府也一定程度上合理规划了学前教育发展，出台了学前教育相关政策，但对其不知情的利益相关者略高。政府管理机构和人员设置的健全与否、功能齐全与否，跟政府管理体制的健全有效有着直接的联系。调查表明，大部分利益相关者能够明显感受到学前教育领域中的政府管理机构和人员设置，即政府建立了学前教育领导小组，学前科或学前处配有学前教育的专职人员，教研室促进了科研和教师培训等，符合程度在80％以上。但是政府建立联席会议制度、各部门通力合作的不知情度很大，占30．8％，表明政府在这方面的作为很有限，联席会议制度有名无实，或者政府对此透明度不高。
    2．政府实施专项工程和奖惩机制不足，但加强了对办园规范的管理
    调查表明，政府一定程度上有效实施了学前教育的专项工程和项目，并且各地区有强有力的措施保障政府责任的落实，学前教育管理的奖惩机制也已基本形成，但所占比例并不高，依次从70％向56％递减，且利益相关者对其不知情度较高，在20％左右。政府对学前教育机构的管理，很大程度上体现在幼儿园办园规范上，这是对幼儿园的直接管理。调查显示，利益相关者普遍能够感受到政府对办园规范的管理，即幼儿园收费标准得到了规范和有力监管，学前科或学前处加强了对幼儿园和其他幼教机构的指导和监管，政府加强了幼儿园的资质审查力度和定期年检制度，“小学化”倾向有所纠正。其“非常符合”和“基本符合”的程度均在20％和47％以上。这些一致表明政府加强了对办园规范的管理。
    (二)财政投入体制：加大硬件投入，但软件支出不合理
    1．政府加大了学前教育财政投入，但支出不合理
    调查显示，利益相关者并没有明显地感受到政府对学前教育财政的大力投入和合理支出。政府虽然将学前教育经费列入了财政教育事业经费预算，加大了对学前教育的财政投入和扶持力度，但是“非常符合”和“基本符合”程度不高。学前教育经费支出的符合程度刚过一半。利益相关者对政府财政投入和支出的不知情度很高，多则高达34．4％。这些都表明政府对学前教育的财政投入还需增加，以满足学前教育的发展，并支出合理，追求教育公平。
    2．政府加大了对幼儿园硬件设施的投入和支持
    调查显示，大部分利益相关者能够感受到政府加强了对幼儿园硬件设施的建设，但是对其财政投入的感受力较低。具体来看，政府加强了幼儿园安防设施建设，幼儿园的图书数量明显增多，幼儿园的玩教具配备情况明显得到了改善，前者的符合程度高达86．7％。政府也增加了幼儿园房屋修缮、改扩建等专项补助，财政一定程度上满足了园所建设需求，但其符合程度开始走低。对此感受力最低的是“重视抗震加固的财政投入”，符合程度不足一半，不知情度达25．8％。以上表明政府对幼儿园硬件设施的财政投入不够透明化。
    3．政府对幼儿、幼儿园和教师的财政投入亟待加强
    调查显示，利益相关者没有明显感受到政府对幼儿园和幼儿的优惠补贴支持，以及政府对教师的财政投入。生均补助不能满足园所现实需求，幼儿园也较少享受到财政上的优惠补贴政策，其符合正期望的比例较低，分别为39．9％和48．4％，不知情度多则高达24．6％。其次，家庭贫困幼儿和特殊需要幼儿享有入园资助补贴或保育费减免的情况稍好，但也不容乐观。此外，大部分利益相关者能够普遍地感受到政府财政对幼儿园教师的投入情况，除了对教师培训经费的评价较高外，对教师其他投入的评价都较低。幼儿园教师培训的经费有了明显的保障，“非常符合”和“基本符合”的程度分别为20．7％和52．9％。但是，教师的工资待遇和奖励力度提高不够，非编教师的工资待遇更甚，农村地区的教师很少享有特殊的津贴，前三者符合正期望的比例在42％到48％之间，后者符合正期望的比例仅为22．7％，对此的不知情度也较高，为27．8％。因此，政府对幼儿、幼儿园和教师的优惠补贴或工资待遇在强化透明度的同时，需增加财政补助。
    (三)办园体制：扩大学前教育资源，但公办性质幼儿园和民办园急需扶持
    1．办园体制基本形成，多种形式扩大学前教育资源
    调查显示，我国以公办园为主、公民办并举的办园体制基本形成，符合程度近70％。但这种办园体制的形成和发展还有待进一步的完善，因为符合程度不够高，不知情度也有14．4％。此外，利益相关者普遍感受到政府利用多种形式扩大了学前教育资源。新建、改扩建幼儿园的数量明显增加，幼儿园总量明显增加，幼儿园基本满足了幼儿入园需要，其符合程度均高于83％。其次，学前教育学位数增加，有效盘活了已有的学前教育资源，利用富余校舍资源建设了一批幼儿园，农村幼儿园教学班、教学点明显增加，其符合程度在56％到69％之间。但仍然有20％左右的利益相关者不清楚某种或某几种形式的学前教育资源扩大情况。
    2．公办性质幼儿园发展较弱，民办园的发展没有得到应有的扶持
    调查表明，利益相关者没有明显地感受到公办性质幼儿园的发展，也没有明显地感受到政府对民办园的扶持，除了对加强民办园督导检查的评价较高外，对其他的评价都较低。具体来看，优质公办园一定程度上扩大规模或建立分园，公办普惠性幼儿园数量有所增加，但这些增幅不算大，不足60％。其次，小区配套园没有得到大力的发展，企事业单位、街道、社区、村民委员会等举办的集体所有制幼儿园数量增幅不大，其符合正期望的比例不足一半，主要是近30％的利益相关者对此不知情。政府加强了民办园规范办园的督导检查，“非常符合”和“基本符合”分别为23．8％和51％。非法园得到有效清理和整改的成效一般，民办普惠性幼儿园得到的扶持力度不够，其数量也没有明显增加，没有很好地建立城市优质幼儿园与民办幼儿园对口帮扶机制，民办幼儿园教职工编制极少得到落实，其工资待遇也难提高，这些符合程度的比例低则20％，最高也仅为56．3％。此外，利益相关者对民办园的发展和被扶持的情况了解较少，不知情度多则高达34％。因此，公民办幼儿园发展的信息透明度也有待提高。
    四、思考与建议
    整体而言，从第一期三年行动计划实施效果来看，政府的积极履职使得我国学前教育改革进入快普及和大发展的阶段，政府管理体制在探索中逐步加强，但是，就学前教育改革与发展中的核心与关键问题——体制机制的改革而言，政府履职上仍有一些亟待进一步完善的方面。如何突破观念和及时调整完善配套政策，采取积极有效的举措进一步强化和落实政府的责任，从而破解当前学前教育体制机制障碍，既是现代政府的重要职责，也是破解当前我国学前教育发展的突出问题、促进学前教育事业健康并可持续发展的关键所在与迫切需求。
    (一)应进一步促进政府管理体制改革的规范化
    1．切实推进联席会议制度的有效运行，逐步健全管理体制
    学前教育联席会议制度以教育部门为主管部门，其他相关部门通力合作。虽然各部门的职责在政策上有所划分，但从现实层面来看，操作性不强，各部门的交接和沟通存在断层或多管齐下的现象，通力合作以提高办事效率的联席会议制度名存实亡。我国应建立和完善政府领导统筹，教育部门主管，有关部门协调配合，社区内各类幼儿园和家长共同参与的幼儿教育管理机制。多种形式的学前教育资源的不断扩大也要求政府管理体制更加健全和有效，相关部门更应明晰各自职责，勇于担当，不推卸责任。例如，“城镇小区配套幼儿园和农村乡镇中心园……需要政府统筹协调教育、规划、土地、建设、财政和人事等部门的关系，明确各部门的权责划分，并充分发挥教育部门的审批、验收和管理职权”。避免各部门权责的重置或缺位，有效统筹学前教育事业发展，才能真正落实联席会议制度。
    2．有效实施学前教育专项工程、项目和奖惩制度
    扩大学前教育规模，提高学前教育质量，推进学前教育事业稳步发展，是政府的重要职责。近些年来，全国各地实施了学前教育三年行动计划、幼儿园教师“国培”计划等学前教育专项工程和项目，取得了些许成就，但是从调查结果来看，还存在一定的不足。政府应该在广泛实施学前教育专项工程和项目的同时，保量又保质，关注落后地区和弱势群体，协调共进，建立健全法律法规，以法制保障政府职责的落实，有效实施奖惩制度。为实现到2020年基本普及学前教育的目标，各级政府必须普及学前教育工作推进机制，明确普及目标和进程，从而使目标能够得以实现。这些改革举措有利于政府管理体制更加规范化。
    (二)应进一步促进财政投入体制改革的合理化
    1．提高财政投入重心并加大投入，公平有效支出财政
    学前教育经费来自政府、家庭和集体经济组织多个渠道；政府学前教育经费主要由区、县和乡镇、街道负担，并直接拨付给学前教育机构。由此可见，我国学前教育财政投入结构多样，但重心偏低。因此，有学前教育行政管理人员建议“明确经费标准比例”“加大国家、省投人权重和额度”。近些年，我国学前教育财政投入有了，明显增加，但在各教育事业经费预算中仍然微不足道，学前教育的迫切发展对财政投入也提出了更高的需求。除此之外，财政支出不合理、分配不公平、使用效率低，这些都迫切要求政府对财政投入体制进行改革，继续加大财政投入，构建合理的学前教育成本分担机制，财政的管理权和分配权重心上移，“国家财政支持幼儿教育”，满足迅速发展着的学前教育。同时，政府要改革财政资金的分配方式，提高学前教育的公平和效率，兼顾各方利益，使得偏远地区、山区、农村地区等幼儿园、民办园和弱势群体都能享受到财政的支持，并“强化对财政投入方案和法规的执行过程的监控与管理”。财政投入和支出适当合理，才能更好地从物质上保障学前教育事业的发展。
    2．财政投入要兼顾幼儿生均经费和教师权益待遇等软件方面的投入
    对弱势群体受教育的关注和财政投入是公共财政的重要内容之一，财政增加的部分可偏向弱势群体等处境不利幼儿的教育。利益相关者期待“国家能对农村5岁以下的幼儿给予相应的补贴” “加强对特殊家庭的扶持力度”“建立弱势群体保障法”，让财政投入用到实处、明处，让幼儿和幼儿园受益。而对于我国学前教育财政投入的现状，也有研究者提出了中肯的建议：依据招生数对合格民办幼儿园每生给予定额补贴，而且，对所有合格的民办幼儿园一视同仁，各园都能享受同样的补助；对家庭经济困难的幼儿实施定额幼儿教育补助，根据该幼儿自愿选择入园的情况，将经费补助给他们所受教育的幼儿园；建立覆盖全体适龄幼儿的学前教育经费补助体系，国家设立对弱势群体的大型补偿性项目。对于经济地位和待遇堪忧的幼儿园教师来说，政府应高度重视并逐步提高教师的工资水平，维护教师劳动权益，满足教师基本的物质需求，提升幸福感。这些改革举措有利于财政投入体制更加合理化。
    (三)应进一步促进办园体制改革的和谐化
    1．切实扶持和发展多种形式的公办性质幼儿园
    多种形式和性质的幼儿园都为不同地区和类型的幼儿提供了教育机会，虽然我国基本形成了以公办园为主，公民办并举的办园体制，但公办园和民办园的发展都较弱。在办园体制改革中，大家的关注点基本聚焦在民办园上，但小区配套园、企事业单位或街道等举办的集体所有制幼儿园的发展也应该得到大家的关注。政府应该加强对这些公办性质幼儿园的管理和规范，并加大资金投入，扩大受益面，根据世界主要国家和地区学前教育办园体制改革的经验，应“以公立学前教育机构为主导力量促进学前教育普及和公平”。
    2．兼顾公办园和民办园的共同发展，积极扶持民办园
    民办幼儿园应该凭借自身体制与机制方面的有利条件，针对社会和个体有差异的教育需求，吸纳国内外优质教育资源，与公办幼儿园错位发展、错位竞争。我国民办园发展规模迅速扩大，满足了许多幼儿的入园需求，政府应重视民办园的发展，“政府财政对非公办园进行合理补助”，加强对民办园规范办园的督导检查，落实民办园教职工编制，提高其工资，还应大力支持和发展普惠性民办园。在普惠性民办园的制度设计上，应确定哪些民办幼儿园可以成为普惠性民办幼儿园；制定普惠性民办幼儿园的办园、收费和质量标准；设计普惠性民办幼儿园的扶持政策。这些改革举措有利于办园体制更加和谐化。
    (四)应重视利益相关者的反馈，促进政策和履职的民主化
    学前教育行政管理人员、幼儿园园长和教师都是学前教育事业发展的利益相关者，他们能够自下而上、由内到外地感知政府在学前教育体制机制改革中的作为和成效。另外，“自己不能成为自己的监督者”是监督的一个通则，这是确保监督的公正性所在。政府应高度重视利益相关者的评价和反馈，一方面，保持原有的有效推进学前教育发展的举措，重点弥补体制机制改革中的诸多不足；另一方面，政府和相关教育主管部门等发挥宣传作用，让学前教育政策和举措进一步公开化、透明化。政府根据利益相关者的评价而调整当前发展学前教育的政策和制度措施，有利于政府更加明晰其在学前教育事业发展中的职责定位，有利于学前教育体制机制改革更加规范化、合理化与和谐化，推动学前教育事业的大发展。
    (本文系中央高校基本科研业务费专项资金资助，教育部人文社会科学研究青年基金项目“学前教育普及中政府主导的保障机制创新研究”的成果之一，课题编号为11YJC880028。)
摘自：《学前教育》2015.06
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