3月10日，踏着春光，本刊记者一行如约来到人大代表驻地，采访庞丽娟教授。获悉庞教授今年共有8份提案，与学前教育直接相关的就有4份。鉴于今年形势，我们将采访内容聚焦在“加快《学前教育法》立法步伐”上。

　　从l999年开始，庞丽娟教授就一直致力于推动我国《学前教育法》立法工作。其间，全国人大、教育部等做了大量的调研、研讨、委托法案起草等工作。今年，教育部在《20l7年工作要点》中，再次将“《学前教育法》立法”明确列入了其中。

　　本刊从2008年至今，两会期间采访全国人大常委庞丽娟教授，已有1O年。回顾lO年的采访，不乏专门的篇幅谈学前教育立法，仅以2011年的采访为例。

　　提到“本次大会递交的立法议案，是她这十几年连任两会代表期间递交的第十一份立法议案。这项呼吁了十几年的建议，在表述的内容上也体现出明显的三个阶段：从最初用很大的篇幅着重论述学前教育的重要性和事业发展存在的问题，立法内容只是对要点的建议，以‘最后一段’行文出现；到学前教育的重要性、主要矛盾问题，和立法要点篇幅并重；再到近三四年用越来越长的篇幅明确立法要点，阐述对重点内容特别是学前教育性质地位，政府主导职责性质、内容，投入体制与保障机制、管理体制、办园体制创新，幼儿教师法律身份确立与待遇保障，以及建立学前教育督导评估和监督问责制度等，提出了明确的观点与建议。”

　　足见，庞教授的坚持和努力，一直在稳步推动着学前立法进程。

　　今年两会前后，庞教授又通过不同的渠道——全国政协双周协商座谈会、全国政协会议、全国人大会议，分别提交了《关于尽快出台<学前教育法>的建议》《加快我国<学前教育法>立法进程》等提议案。一向低调的庞教授破例接受了一个多小时的直播访谈节目《为中国学前教育发展立法》。《学前教育法》立法到了关键之年。

　　为什么立法迫在眉睫？

　　庞教授用“因果关系”给我们说明了立法的重要性和迫切性。

　　学前教育事业发展中的问题，

　　主要矛盾在于学前教育资源不足。尤其是，

　　1．普惠性资源严重不足；

　　2．缺经费，不少地方幼儿园运转困难；

　　3．缺教师，有园开不了；

　　4．缺合格教师，教育质量不高；

　　5．革民边贫地区、农村地区资源更为匮乏；

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　　1．尚未建立起适应我国国情、新形势下发展需要的学前教育体制机制，尤其是管理体制、投入与运行保障机制、办园体制；

　　2．缺乏教师队伍建设，特别是身份地位和待遇保障政策；

　　3．一些地方政府职责不到位，或者说努力与认识不到位，有规而不落实；

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　　《学前教育法》的空缺(最上位、根本的原因)

　　果当前我国学前教育事业发展的问题

　　多年来，庞教授深入各地实地调研，掌握第一手事业发展的进展、情况，特别是大家关切的主要问题、主要矛盾、主要制约因素，以及地方的探索、经验、问题困境、诉求与期望等。2015～20l6年，庞教授与她的团队深入北京、山东、山西、贵州、江西、甘肃、云南、新疆、内蒙等地，深入县、乡镇、村小教学点、农村幼儿园直接调研，召开了5O多场政府、部门、专家、一线教师园长等不同方面人员调研会，为立法建言掌握了大量详实的资料数据。她概括说，目前我国学前教育发展的主要矛盾，还是在于“资源不足”，尤其普惠性资源严重不足，这是“果”。

　　据庞教授介绍，依据教育部数据，2015年底，我国学前教育三年毛入园率为75％，虽然比2009年的50．9％提高了近一半，但是这意味着，我国仍然有1／4的儿童无法接受学前教育。更为严重的是，我国中西部集中连片特困地区，学前三年毛入园率普遍在50％以下，不少贫困县仅有30％～40％，甚至更低，如云南省昭通市巧家县的入园率仅为1O％左右。庞教授分析了“资源不足”的三种主要情况。

　　第一，幼儿园数量不足。

　　在一些中西部省份的市县，仍不能实现每一个乡镇都拥有一所幼儿园。例如，青海玉树市囊谦县共有1O个乡镇，仅有5所幼儿园，这意味着有一半的乡镇没有一所幼儿园；广西省桂林市有4成乡镇没有一所中心幼儿园，安徽省有近1／3的市未实现“一镇一园”……

　　庞教授近年在各地的持续调研发现，普惠性资源严重不足更是当前学前教育事业发展中突出的主要矛盾。

　　第二，运转经费不足。

　　因为缺乏经费，一些地方农村幼儿园运转困难，有的甚至导致“幼儿园开了又关”。庞教授分析，在有的中西部乡镇，虽然盖起了幼儿园，但很冷清，因为没有经费，幼儿园运转不了。幼儿园的建设发展，绝不能靠“一次性投入——盖房子、买设备”，在财政体制上，必须要有运行保障机制。

　　20lO年《关于当前发展学前教育的若干意见》(以下简称“国十条”)中规定，“各级政府要将学前教育经费列入财政预算，新增教育经费要向学前教育倾斜，财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中要占合理比例”等，这是一极大的进步，但到底应增加多少，如何倾斜，应有怎样的比例，还有待于进一步的突破，需要建立有效的财政投入与运行保障机制。

　　第三，教师资源不足。

　　“在有的中西部贫困地区，房子盖好后，因为没有老师开不了园。”庞教授指出，“学前师资的严重短缺，直接阻碍了一些已建成的园舍成为实际、有效的教育资源。”

　　据统计，目前我国尚缺120万学前师资。庞教授在调研中也发现，各省市，不论是中西部贫困地区，还是在东部较发达地区，都存在着较大的甚至严重的学前教师缺口。截止20l5年，安徽省幼儿园教师缺额达5．72万人，甘肃省学前师资短缺4万人。2014年底，四川省幼儿园教师8．6万名，缺口近2万，缺口比例近25％；山西省幼儿园教师应有6．1万名，实际只有3．8万名，缺少2．3万名，缺口率达37％；东部的发达省份江苏省，20l4年底有幼儿园教师11．59万名，缺额2～3万名，缺口比例超过20％。

　　因尚未建立起适应我国国情、新形势下发展需要的学前教育体制机制

　　·当前的国情、新形势、发展需要

　　适应“我国国情”“新形势”“发展需要”，这三个词是庞教授结合事业发展现状和未来发展需求，字斟句酌而提。

　　有较大发展但资源仍严重不足

　　近年来，随着国家经济社会的发展，对教育、人力资源和国民素质的需求日益提高，百姓对子女接受学前教育的需求也日愈迫切。201O年以来，随着《教育规划纲要》、“国十条”的出台，学前教育三年行动计划的连续实施，我国学前教育事业有了较大发展；但是，由于长期以来我国学前教育发展未能与整个社会、经济、教育与人口等发展相协调，加之底子薄、历史欠账多，学前教育仍然是整个教育事业发展中的短板，资源仍显明显不足。同时，由于区域经济、历史、教育文化等差异，我国学前教育事业还存在着严重的城乡、东中西部等区域发展不均衡。

　　“全面二孩”政策后新增教育需求巨大

　　实施“全面二孩”人口新战略，对我国学前教育发展既是机遇，又提出了新的更大挑战和要求。

　　庞教授指出，据调研，“全面二孩”政策实施后，十三五期间，河南、山东、河北等省年均新增出生人口20余万；北京、广东、江西等年均新增人口1O余万。人口的刚性增加对教育公共服务挑战很大，首当其冲的便是学前教育，也就意味着，近年内即将面临满足现有适龄儿童的入园需求和“全面二孩”政策后新增人口的教育需求的双重叠加压力!同时，庞教授带领其课题组，按全国每年新增300万学前儿童，对2020～2022年间学前教育事业发展在不同普及率条件下的学位规模、园所和专任教师需求等进行了测算。如下表。

　　如此可见，在“全面二孩”政策实施背景下，我国将面临严峻而巨大的学位、园所、教师等缺口和需求。

　　并且，庞教授在《对“全面二孩”政策下我国学前教育发展战略的建议》(庞丽娟，2O16)一文中，从另一个角度阐明了“全面二孩”政策与学前教育发展的关系。庞教授指出，研究显示，生育意愿有时候并不直接导致生育行为，这会受到多方面因素的影响。最主要的因素集中在两个方面，一是父母的职业发展，二是孩子的教育与成长环境。因此，对于年轻夫妇而言，是否愿生二胎，有两方面关键性因素：其一，是否影响就业——即是否有适宜的就业配套政策；其二，孩子是否“容易”入园——即是否有更加充足的学前教育资源，且普及、普惠。在当前我国积极应对老龄化、调整人口结构均衡发展，大力推行“全面二孩”政策的形势下，加强教育供给侧的结构性改革，着力补上学前教育资源的短板，既是百姓关注的民生问题，也是实现我国经济发展与社会和谐稳定的需要，是实现国家“全面二孩”人口新战略的重要保障。

　　“脱贫攻坚”战略需要学前教育助力

　　谈到“学前教育巨大助力脱贫攻坚战略”，庞教授非常高兴地给我们讲述了她在甘肃省的调研发现。她用“可爱”来形容甘肃省在此方面所做的努力和取得的成果。

　　她说道，甘肃省的脱贫攻坚理念与实践经历了一个重要的变化。最初，高度重视职业教育，“大力发展拔穷根的教育”。但实施中他们发现了问题，一是，参训人数未达到预期。职业培训对就业创业大有裨益，深受广大农民欢迎，但是参训人数为何未达到预期?甘肃调查发现，不少妇女因为要“在家看娃”而无法参加职业培训。二是，培训人数与就业人数不相符，就业人数没有达到预期。再深入调研发现，一部分参训人员未能顺利就业或创业，原因还是因为要“在家看娃”。由于充分认识到了学前教育的重要性，甘肃省将“发展学前教育”作为精准扶贫工程中的第一项，第二是大力发展拔穷根式的职业教育。甘肃省的入园率也由此迅速提升，学前三年毛入园率2015年达到50％多，2016年提升到60％多。对形势与规律认识的提升，加速了甘肃学前教育事业的发展。庞教授也指出，甘肃省学前教育的发展，也充分体现了“省级统筹”的重要意义和作用。

　　庞教授总结道，“在当前我国‘脱贫攻坚’的关键阶段，大力发展学前教育具有重要的基础性和支撑性作用。孩子进入幼儿园，可以让家长脱身接受职业技能与劳动素养培训，更顺利进入劳动力市场或再就业与创业；同时，孩子接受优质学前教育，从而能拥有更好的学习、发展开端，对思维开启、情感发展与行为习惯和性格养成等具有全面、良好和长远的影响，无疑有利于家长更安心就业工作和放心从事生产、科研等。这既有利于从根本上切断贫困的代际传递，同时能更好地服务于国家人口战略和‘脱贫攻坚’战略的实施，有利于‘全面小康’目标的实现。”

　　学前教育发展的体制机制壁垒

　　当前学前教育事业发展中的体制机制壁垒，是导致事业发展主要问题与矛盾的直接原因。主要有以下4方面。

　　管理体制壁垒

　　长期以来，我国实行“地方负责、分级管理”的学前教育管理体制，这一体制在实际执行过程中存在着政府及各相关职能部门间发展学前教育职责不清，存在较严重的缺位、交叉和多头管理；各级政府间的权责配置模糊，尤其是各级政府间对学前教育财政投入和支出的责任不明；管理的责任主体重心过低，大多地方在县，甚至不少地方还在乡，统筹协调组织领导能力和财政保障能力严重不足。这些突出问题，严重地制约了我国学前教育事业健康、可持续发展。

　　近几年，庞教授一直在提和推动“省市统筹、以县为主”的体制，并且该提案成为当年全国66个重点提案之一。教育部和相关部门在回函中答复：在立法中要采纳这个建议。目前实际来看，全国普遍未能“省级统筹”。

　　投入和运行保障机制壁垒

　　前文提到，因为缺乏经费，不少地方幼儿园运转困难，或开了又关，造成这一现象的主要原因在于，缺乏积极、符合国情的学前教育投入和运行保障机制。

　　庞教授指出，我国学前教育财政投入长期严重不足，财政性学前教育经费占教育经费比例长期徘徊在1．2％～1．3％，2015年提高到了3．5％，但仍远低于发达国家的平均水平，还低于巴西、蒙古等发展中国家水平。尽管学前教育两期三年行动计划持续加大对学前教育的投入，但由于长期底子薄、欠账多，短期的巨大投入仍难以满足事业发展的巨大需求。特别是，有限的学前教育投入还存在着严重的区域、不同性质机构和软硬件等投入结构不合理的问题。

　　办园体制壁垒

　　政策上，我国实行“公民办并举”的办园体制，但实际中长期以来，我国“唯公”倾向明显，财政投入、师资编制、待遇、职称等多向公办园倾斜，而公办性质园与普惠性民办园的发展未能得到有效保障，成为阻碍教育资源有效扩大的重要原因之一。

　　教师政策壁垒

　　庞教授指出，“学前教育无疑是国民基础教育，从事学前教育的老师也就是基础教育教师，无疑应该享受相同于中小学教师的经济、政治与社会待遇”。但长期以来，由于主客观诸多因素，实际中我国幼儿教师的身份和地位不明确，待遇普遍偏低，培训和社会保障等基本权益缺乏应有保障。尤其是占我国幼儿教师总数70％的农村教师，长期以来因没有明确的教师身份，不能享受教师的待遇，工资、社会保障和培训等一系列问题长期得不到有效解决，严重影响了农村幼儿教师队伍的稳定与质量提升。

　　根本原因没有学前教育专门法一一《学前教育法》

　　庞教授指出，“要想真正有效地解决问题——确保政府职责落实到位，各地政府投入、办学前教育努力有保障；确保教师待遇与教育质量提高，保障学前教育事业可持续的发展，最根本的，还在于要抓紧研究出台我国《学前教育法》，对学前教育公共服务建设与改革发展中的上述深层次难题、关键性体制机制问题做出明确规定。”

　　已有法律法规现状

　　为明确和保障学前教育的重要地位，庞教授改变以往“学前教育是基础教育的基础”的提法，强调“学前教育是国家基础教育，是国民教育体系的重要组成部分，是四个学段之一”，意义非同一般。目前，在《教育法》所规定的四个独立学段中，惟独学前教育没有立法。现有的学前教育的法律法规，已经不能很好适应当前我国发展、国情和新形势对学前教育发展的需要，主要有三个特点。

　　1．位阶低。当前我国学前教育最高层次的法规是由国务院颁发的“国十条”，其只有1O条，容量有限；并且只是法规，难有法律效力。

　　2．零散。当前，涉及学前教育法律、法规大量地散见于其他法律法规中，难以真正、有效地发挥规范和保障作用。

　　3．有大量重要的缺失和疏漏。如，缺乏对幼儿教师的社会保障、培训、职称等的明确规定；缺乏对不同性质幼儿园的财政投入和主要经费来源的清晰规定；缺乏新形势下有效扩大资源、实现双普(普及、普惠)的办园体制等规定。

　　显然，适应国家新战略、新形势与新要求，制定高位、专门的《学前教育法》，对前述问题做出明确、妥善的规定，对政府依法有效地协调学前教育发展与社会各方面的法律关系、规范各方面主体行为，有效调动与规范社会各方面积极性与资源，是极为有利的。

　　现有的立法基础和条件

　　在教育界和社会各界的大力呼吁和推动下，当前我国学前教育立法已取得许多突破性进展。我国学前教育立法已经具备了较好的基础和条件。庞教授从三个方面对此进行了说明。

　　社会基础上，随着相关研究对学前教育功能价值的深入研究，揭示了学前教育对个体当前和未来以及对家庭、教育、国民素质提升和社会和谐稳定等的重要性，教育界和社会各界对学前教育事业发展的滞缓状况高度关注，政府和社会各界对学前教育事业的发展日益重视。庞教授访谈中多次提到，近年在各地的调研中发现，地方对学前教育立法的呼声很高。

　　经济基础上，国家经济发展水平已经基本具备了增加对学前教育财政投入，以承担起更多发展学前教育事业职责的经济基础。

　　法律基础上，其他各学段都已立法，可为学前教育立法提供宝贵经验。地方上，江苏、北京、青岛、广州、上海等7个省区和1O余省会城市或较大市先后制定实施了《学前教育条例》，为全国性的立法提供了重要经验和参考。国际上，美、英、法、德、日、韩、葡萄牙、爱尔兰等国家和我国的台湾地区等学前教育法律及其实施经验可以为我们的立法提供借鉴。

　　《学前教育法》应重点规定哪些内容？

　　综合以上分析，学前教育立法迫在眉睫，并且已经具备了立法条件。庞教授在今年提案中建议：“国务院有关部门抓紧研究推进学前教育立法进程，组织专门队伍，研究我国学前教育立法中的主要矛盾和关键问题；同时，抓住影响我国学前教育事业发展的根本性、深层次的核心问题，作出明确的规定。”

　　立法理念

　　1.明确公益性是学前教育的根本属性，坚持公益性与普惠性的基本原则，将学前教育纳入基本公共教育服务体系。

　　2.明确并强化政府在发展学前教育事业中的主导责任，主要包括制定规划、加大财政投入、完善管理体制、完善办园体制、加强教师队伍建设、加强督导等。

　　3．坚持改革与创新，明确不“唯公”而“唯普惠与质量”，盘活各类资源，真正建立起以公办园、公办性质园和普惠性民办园为主体的学前教育公共服务体系。

　　4．坚持公平与均衡，兼顾效率和弱势补偿的原则，在关键方面明确向中西部、老少边穷和农村等地区倾斜，优先支持城乡贫困家庭、低收入家庭、孤残儿童、流动和留守儿童等弱势群体。

　　立法重点

　　1．明确规定学前教育的性质、地位

　　在法律总则部分，明确规定学前教育是国家基础教育，是国民教育体系的重要组成部分；同时还是一项重要的社会公益事业，明确将学前教育纳入基本公共教育服务体系。

　　2.明确政府的主导责任与相关部门职责及分工协调机制

　　明确中央和地方各级政府在发展学前教育事业中的主导责任；并明确规定各部门职责，建立健全教育部门主管、有关部门分工合作的工作机制。

　　3．明确建立健全学前教育管理体制与机构

　　明确建立“省市统筹、以县为主”的管理体制，规定中央、省、地市和县等在发展学前教育事业中应承担的主要职责。明确并加强省市政府对本省市学前教育的统筹领导责任，推动本区域学前教育事业快速与均衡发展的主导责任；明确县级政府对县域内学前教育管理指导的主体责任，保障辖区内学前教育事业积极、规范与健康发展。着力实现管理主体重心和财政保障重心的双上移。并明确规定中央、省、地市级应设立专门行政管理机构，县级应有专门机构或专职干部。

　　4．确立财政投入与运行保障体制，建立政府、社会与家长的成本分担机制

　　明确政府要加大公共财政投入，并单项列支学前教育投入；逐步加大各级政府教育财政投入中学前教育投入的比例；研究建立涵盖公办园、公办性质园和普惠性民办园在内的生均公用经费标准和生均财政拨款标准。中央和地方各级财政每年新增教育经费要向学前教育倾斜，特别是要优先投向中西部、老少边穷岛和农村学前教育。对地方财政困难的地区，中央和省级政府应加大统筹和转移支付力度。明确建立政府和家长共同承担的学前教育成本分担机制，并建立和完善城乡困难弱势人群的学前教育扶助机制。加快建立对公办性质园实行与教办园同样的财政投入标准，公办性质园教师应享有与公办园教师同等待遇；建立对普惠性民办园的土地优惠、减免租金、减免税费、以奖代补、生均补贴、教师培训、购买服务等灵活多元的帮助和支持机制。

　　5.确立以公办园、公办性质园和普惠性民办园为主体并共同发展的办园体制

　　明确大力发展公益、普惠性学前教育机构，坚持不“唯公”而“唯普惠公益与规范质量”的办园思路，明确以灵活、多元、开放的体制，有效扩大与盘活学前教育资源。为此，明确政府要充分体现主导作用和办园导向，不仅大力发展公办园，而且应参照公办园财政投入和教师管理政策，着力加大对公办性质园的支持力度；并且最广泛地动员与利用社会力量，积极发展普惠性民办幼儿园。同时，基于国情，城乡应实行不同的办园体制：农村和贫困地区，以政府投入、公办园为主，同时鼓励和支持社会力量到农村举办幼儿园；城市、县城地区，在巩固和加大政府投入的同时，广泛发动和引导社会力量多渠道投入，形成公办、公办性质和普惠性民办园共荣互促、有序发展的格局。

　　6.明确幼儿教师的身份地位、待遇、职称和培训等权利

　　明确幼儿教师的法律身份与地位，幼儿教师是基础教育教师的有机组成部分，享有与中小学教师同等的政治、经济地位与待遇。要切实保障幼儿教师与中小学教师拥有同等的工资待遇，健全社会保障制度。建立单列的幼儿教师职称序列，明确保障幼儿教师的培训和专业发展权利。要保障公办性质园教师、普惠性民办园教师享有同等的培训与专业发展权力和待遇。

　　7.建立学前教育的督导评估与问责制度

　　明确建立学前教育事业发展与质量评估制度，建立健全督导和问责制度。将各级政府发展学前教育的责任及其规划实施、经费投入、教师队伍建设等情况作为考核各级政府、教育行政及相关主管部门及其领导的重要内容，并将结果向社会公示。

　　对庞教授的采访不知不觉已两个多小时，但却有意犹未尽之感。采访时，庞教授长期深入实地的调研与思考，带我们放眼全国，尤其是革民边贫、农村偏远地区，看到了事业发展中的很多现实问题，充分感受到了各地的实践探索与期许，也进一步对事业未来的改革发展充满了希望。此次，我们将采访和报道的内容聚焦在“学前教育立法”上，也谨希望在推进学前立法工作中，全国学前教育研究界、实践界，包括我们学前教育专业媒体共同发挥洪荒之力。

　　摘自：《学前教育》2017.05

　　编辑：cicy