自2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020年)》(以下简称“《纲要》”)颁布实施以来，我国的学前教育事业发展迅速。2013年，全国幼儿在园总数为3895万人，比2009年增加了1237万人，毛人园率也从2009年的50．9％增加到67．5％，政策实施带来的效果十分明显，但困扰学前教育发展的一些问题依然存在，如农村学前教育资源总量仍然不足、城市公办幼儿园仍然一席难求、小规模民办幼儿园保教质量低等等，这些问题的主要根源在于：学前教育普惠性资源仍然短缺，据《中国教育统计年鉴2013》相关数据表明：2013年，全国拥有幼儿园19．86万所，其中民办园10．289万所，占总数的51．51％；在园教职工总数283万人，其中民办园教师163．38万人，占57．73％；在园幼儿3895万人，其中民办园l852．34万人，占47．56％。这些数据表明，虽然随着各地“学前教育三年行动计划”全面推进，公办幼儿园有了较快的发展，但民办幼儿园占半壁江山的格局仍未改变。在公益性较强的公办幼儿园无法满足人民群众学前教育迫切需要的情况下，通过政府扶持，促使一些合乎条件的民办幼儿园尽快向普惠性转型，是切实减轻政府财政负担、提升民众满意度、更好满足幼儿就近入园需要、解决“入园贵、入园难”问题的有效途径。
　　一、普惠性民办幼儿园的涵义和衡量标准
　　“普惠”是一个源自经济学的概念，普惠性最本质的特征是公益、公平、普遍和共享。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(国发[2010]4l号，以下简称“《若干意见》”)明确提出“学前教育是重要的社会公益事业”、“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性”。围绕“普惠性”概念，学界和各级教育行政部门也对普惠性民办幼儿园的内涵和衡量标准进行了探讨，如秦旭芳、王默认为：“普惠具有普遍性、非歧视性和非互惠性三个基本特点”，普惠性民办幼儿园应具备“面向大众，幼儿人园机会均等”、“价格公道，教育质量有保证”、“优质资源，幼儿园良性发展”三个条件。丁秀棠则把便利性、有质量、低价位、多样性、公平性作为普惠性幼儿园的基本标准。在已制定扶持普惠性民办幼儿园政策的省市中，认定和衡量标准也有一定的差别，如《黑龙江省普惠性民办幼儿园认定及管理办法》规定：“普惠性民办幼儿园是指符合幼儿园发展布局规划，除公办幼儿园、高收费民办幼儿园外，面向大众、收费较低、办园规范、质量较高的民办幼儿园。”《陕西省普惠性民办幼儿园认定及管理办法(试行)》将幼儿园是否符合城乡建设总体规划及幼儿园布局规划、办园条件达标等13个条件作为认定普惠性民办幼儿园的标准。通过对学者论述和各地政府相关规定的梳理，我们可以将普惠性民办幼儿园界定为：政府发动民间资本共同参与投资，面向社会大众，能满足普通民众对优质平价学前教育的需求，具有公益性的民办幼儿园。
　　要确保普惠性民办幼儿园的公益性与公平性，使之成为“覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系”的重要组成部分，必须有较具体的衡量标准：一是布局合理，普惠性民办幼儿园的设置应符合地方城乡建设总体规划及幼儿园布局规划，与目前或规划建设的公办幼儿园形成互补，满足幼儿就近人园的需要，避免目前很多地方农村幼儿“村里往镇里赶、镇里往县里赶”、城市幼儿远距离接送等入园问题。二是面向大众，能为所有适龄幼儿提供均等的人园机会，并能为处于经济、文化或区域不利条件下的幼儿优先提供服务，避免家长因幼儿人园而比拼社会关系、缴纳高价赞助费等现象出现。三是价格公道，对于普通中低收人家庭来说，“入园贵”问题的实质是公益性公办幼儿园进不去、优质民办幼儿园上不起造成的，普惠性民办幼儿园必须是普通民众上得起的幼儿园，应该根据办园成本、政府投入、城乡经济发展水平和城乡居民收入水平，确定合理的收费标准。四是质量合格，只追求普及率而忽视质量是没有意义的，普惠性民办幼儿园既要收费合理，让普通民众上得起，也要质量过关，让老百姓上得放心。因此，除园舍条件、设施设备等必须达标外，其园长资历、师资水平及保育教育质量也应符合要求。
　　二、民办幼儿园普惠性转型中存在的问题
　　为贯彻落实《若干意见》中“政府主导，社会参与，公办民办并举”的精神，财政部、教育部制定了《中央财政扶持民办幼儿园发展奖补资金管理暂行办法》，中央财政安排“扶持民办幼儿园发展奖补资金”，扶持普惠性、低收费民办幼儿园发展，在各地已制定的“学前教育三年行动计划”中，也纷纷把扶持普惠性民办幼儿园纳入其中。如广东省规定：“可采取政府购买服务或财政资助、减免租金(含国有资产占有费、物业管理费)和部分行政性事业收费、以奖代补、派驻公办教师等方式，积极扶持面向大众、收费合理、办学规范的普惠性民办幼儿园。”四川省要求：“通过保证合理用地、减免税费等多种优惠方式，积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展。”各地采取提供奖补资金、支持园合建设或租用、减免税收等方式加大了对民办幼儿园的扶持力度，在民办幼儿园向普惠性转型方面进行了积极的实践探索，使得普惠性幼儿园数量大大增加，有效缓解了“人园贵、入园难”问题。但是，目前，民办幼儿园向普惠性转型中存在的一些问题也值得我们重视：
　　1．缺乏长远规划
　　《纲要》颁布实施后，地方政府对普惠性民办幼儿园建设的探索多为经验性探索，很多地方政府都只是出台一些文件，笼统地对普惠性民办幼儿园的建设作出说明，将普惠性民办幼儿园作为提供较实惠学前教育学位的权宜之计，缺少长远规划和系统性设计。如对政策目标、扶持措施及效果、实施过程、监督机制等缺少论证，随意性较大，由于缺乏科学、系统的方案和有力宣传，大部分民办幼儿园举办者还不太了解政府扶持及监管的具体措施，看不清被转型为普惠性民办园后的发展前景，有些甚至对转型后能否保证一定的收益等表示怀疑；而幼儿家长也普遍担心“发展普惠性民办园会不会使政府的钱全部落人私人老板的腰包里，而老百姓却没有得到实惠?”
　　2．质量标准模糊
　　普惠性民办幼儿园的出发点是在公益性公办幼儿园不足的情况下，让老百姓少花钱就能接受跟公办幼儿园质量相当的学前教育。但由于目前各地对普惠性民办幼儿园的认定其初衷是快速普及学前教育、提高入园率，质量问题常常被放在第二位，因此，认定条件大多基于硬件方面的考虑：一是要求符合当地城乡建设总体规划及幼儿园布局规划，用民办幼儿园补充公办幼儿园布点的不足；二是收费限制，实行政府限价，要求与当地同等级公办幼儿园相当；三是硬件设施达标，要求办园条件达到基本办园标准，班级数量、班额符合规定，但较少对保教质量、管理水平、教师学历结构等事关教育质量的核心要素进行限定。据袁飞飞、方兴武的调查，安徽省Z市15所农村民办普惠性幼儿园中，学前教育专业毕业的教师仅为73．5％，已取得幼儿教师资格的比例仅为55．5％，同时，还存在班额大、活动场地不足、小学化教学方式仍有留存、多数幼儿园没有配备保育员、生均玩教具和图书不达标、安全管理不够等问题。
　　5．政府财政投入数量少、比例低
　　由于缺乏相关数据，要准确测量全国范围内政府公共财政对不同类型幼儿园的投人数量和比例有相当的难度，但从一些学者对部分地区的调查结果来看，尽管各地政府采取了一系列措施加大了对民办幼儿园的财政投入，但投入资金的数量和比例都偏低。北京大学教育财政科学研究所对河北、安徽、浙江三省25县59l所幼儿园的调查数据显示：“(20lO年)绝大多数民办园没有获得政府财政支持，在218所民办园中，只有8所(仅占3．7％)获得政府财政拨款。”据袁飞飞、方兴武的调查，安徽省Z市2012年下达学前教育以奖代补专项资金200万元，其中10l所普惠性民办幼儿园仅为29万元，其额度不到总额的1／5，每所平均仅为0．28万元。
　　4．缺乏竞争机制和示范效应
　　目前，在地方政府的扶持普惠性民办幼儿园的实践中，大多根据区域分布、收费情况、办园标准等进行认定和奖补，认定标准模糊、操作性不强，审查时重点关注幼儿园办学的硬件条件，较少关注其保教质量。很多地方政府只是将资金投到公办幼儿园资源不足地区的民办幼儿园，却没有通过激励措施引导民办幼儿园通过竞争获得资助。往往容易出现“民办园可以轻而易举地获得政府补贴，且补贴的数量与其教育质量、规范管理、师资结构关联度不大”的情况。很多质量较优但收费稍高的幼儿园，认为政府的购买只是降低家长教育负担，没有增加自己的利润，主观上缺乏成为普惠性幼儿园的动力。愿意转型成为普惠性幼儿园的往往是那些保教质量较差、但收费符合要求的民办幼儿园，他们将获得政府补贴作为降低办学成本、提高办学利润的重要手段，导致部分幼儿园认定时往往“临时抱佛脚”，甚至存在检查时借用专业教师、保育员和教玩具以蒙混过关等现象。同时，在补贴方式上，由于目前大多公用经费补贴、建设项目支持、租金减免等方式有助于降低幼儿园办园成本，但较少考虑为教师提供福利、购买社会保险以及提供教学研讨经费等更有助于幼儿园提高办园质量的方式，这也从某种程度上削弱了民办幼儿园通过提高质量、通过竞争获得政府扶持的动力，长此以往，将不利于整个普惠性民办幼儿园保教质量的提高。
　　5．存在“重建轻管”现象
　　普惠性民办幼儿园的建设，认定只是起步性的工作，要确保其成为能一直为民众提供质优价廉的学前教育服务机构，政府在提供财政支持的同时，更要对其保教质量进行监控。但目前各地在引导普惠性幼儿园提高软实力方面的办法和措施却不多，监督与管理也显得很薄弱，没有建立科学的保教质量评估监管体系，缺乏健全的质量督导、监测、评估机制，与之相关的教师收人待遇保障、教育教学投入等也缺少相应的监督机制。
　　三、对策建议
　　《纲要》明确提出要“建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制”。建设普惠性民办幼儿园，尤其需要发挥政府的主导作用，因为普惠性强调的是公益、公平、共享，而民间资本的核心属性在于“逐利性”和“竞争性”，要化解普惠性民办幼儿园身上这两个完全相悖的特性，必须要加强政府引导，通过相应的制度设计，确保其普惠性。
　　1．合理规划布局
　　要解决“入园难、入园贵”问题，科学规划布局十分重要，需要政府相关部门站在人民群众满意的高度，根据现有幼儿园格局和各地发展规划，按照因地制宜、方便就近原则，缩小人园半径，努力适应人口分布变化以及城区人口快速增加造成的新的不平衡，合理布局公办和普惠性民办幼儿园。特别是在目前各地即将出台的第二期学前教育行动计划中，一定要做好规划，已有的普惠性民办幼儿园能满足需要的，就不要再重复新建或改、扩建公办幼儿园，这样做，一方面可以让普惠性民办幼儿园的投资人吃下一颗“定心丸”，坚定他们办好幼儿园、提高保教质量的决心；另一方面，也可以减轻政府财政负担，最大限度利用现有资源，把有限的财政资金用到刀刃上。
　　2．确立质量标准
　　质量和机会同等重要，没有基本的质量保证，仅仅为增加幼儿人园机会来增设普惠性民办幼儿园是没有意义的。保教质量指的是“幼儿园保育教育活动是否满足幼儿身心健康发展的需要及其满足幼儿身心健康发展需要的程度”，可划分为“结构质量、过程质量和结果质量三个维度”。其中，班级规模、师生比、园长资历、教师学历、园所管理水平、教玩具数量及种类等结构质量的规范和控制相对来说比较容易，但课程与活动、教师教学与科研、幼儿学习与发展状况、师生交流与互动以及儿童适应程度等属于过程和结果方面的质量标准却难以用具体的数值来衡量。因此，有必要在已有研究成果和各地学前教育管理实践的基础上，从国家的层面，按照国家教育方针，制定一套符合学前教育和儿童身心发展规律、具体全面的普惠性民办幼儿园质量标准体系，对普惠性民办幼儿园的结构质量、过程质量和结果质量进行明确规定，以确保普惠性民办幼儿园质量达标。
　　5．加大政府投入力度
　　普惠性民办幼儿园与公办幼儿园一样承担着为普通民众提供学前教育服务的重要任务。但公办幼儿园的投人是由公共财政保障的，而目前公共财政对民办幼儿园的“以奖代补”投入毕竟微薄，普惠性民办幼儿园又不能擅自提高收费标准，只能选择通过减少改善性投入、低薪聘用教职工等方式降低办学成本，最终必然会影响保教质量的提高，而这与扶持民办幼儿园向普惠性转型的初衷是相违背的。因此，各级地方政府一方面要在科学核算成本的基础上，根据当地的经济发展水平以及城乡差异，确定合理的普惠性民办幼儿园回报比例、后续改善办学条件的投人比例以及政府和家庭成本分担比例，制定各级普惠性民办幼儿园的办园收费标准；另一方面，要切实承担起促进普惠性民办幼儿园健康发展的责任，打破民办和公办的界限，改变目前公办幼儿园规模小却要占资金大头、民办幼儿园数量多得到的支持却不多的现状，合理分配公办幼儿园和普惠性民办幼儿园的学前教育经费，加大对普惠性民办幼儿园的投入力度。同时，还要在总结归纳目前各类补助的实际效用的基础上，科学制定生均经费、建设维修经费、奖励经费、贫困资助经费、租金补贴经费等每一项奖补助标准，并以法规的形式予以固定，为普惠性民办幼儿园提供法律保障。
　　4．引入竞争机制
　　目前的民办幼儿园大致可分为三类：高档的注册民办幼儿园、普通的注册民办幼儿园、低端的未注册民办幼儿园，要让所有民办幼儿园都向普惠性转型，显然是不现实的。价高质优的民办幼儿园可按市场规律运作服务高端人群；价廉质低的民办幼儿园则应是整顿提高或淘汰的对象。通过政府财政扶持普通民办幼儿园向普惠性转型，本身也是一个优胜劣汰的过程，既能增加更多优质的学前教育资源，满足人民群众需要，也能逐渐淘汰不合格的低端幼儿园。但在发展和培养普惠性民办幼儿园的具体实践中，应改变目前只要符合相关硬件条件和收费标准就能获得政府奖补的方式，建立完善的竞争淘汰机制，让符合收费和质量标准的幼儿园进来，获得资金、社会声誉等好处，让不合格的幼儿园“出局”；保教质量好、软硬件设施过关、价格稍高的幼儿园如果将学费降低到普惠性的标准，当地政府在确保幼儿园合理的盈利空间和家长合理负担部分教育成本的前提下，可以通过购买服务的方式，承担其部分办学成本，将其发展成为普惠性幼儿园；价格适中、硬件设施和保教质量距离当地政府制定标准不远的幼儿园也可以通过提高其软硬件水平，成为普惠性幼儿园，获得政府的财政扶持。同时，还应加强动态管理，定期对普惠性民办幼儿园进行评估，对评估不合格的或自愿退出的，应按照规定的程序取消其普惠性民办幼儿园资格，追回相应的奖补资金，终止其享受政府扶持政策的权利。
　　5．加强质量和资金监管
　　普惠性民办幼儿园在通过资质认定后，还需要不断提高保教水平，应尽快建立全国性学前教育质量监测体系和对监测结果的问责与干预体系，通过政府相应的机构或委托第三方对其保教质量进行动态监管，以促进普惠性民办幼儿园提高保教质量，发挥示范作用。同时，要指定监督部门和专业人员对普惠性幼儿园的资金使用进行监督，确保合理使用经费，避免资金浪费，确保普惠性民办幼儿园良性循环和可持续发展。
原载《陕西学前师范学院学报》(西安)，2015．6．49～52
摘自：《幼儿教育导读》2016.03下
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