学前教育事业发展与质量提高是不可分割的两个方面，事业发展始终伴随着质量，而且事业发展水平与质量水平是高度相关的。因此，在大力发展学前教育事业的同时，也必须强调学前教育的质量。
　　
　　为什么要改革管理方式
　　
　　1989年和1996年，原国家教育委员会分别颁布了《幼儿园管理条例》和《幼儿园工作规程》。《幼儿园管理条例》对学前教育的事业发展、幼儿园的审批和管理，以及幼儿园的保育教育工作，幼儿园常规管理、收费、人员招聘等都提出了具体的要求。而《幼儿园工作规程》作为一个幼儿园内部管理的文件，涉及幼儿园内具体的编班、卫生保健、教育教学、设备设施、工作人员要求，以及幼儿园如何处理与社区、家庭的关系等。两个法规颁布实施以后，我国的学前教育事业有了长足的发展，学前教育的质量也有了较大的提高。
　　
　　然而，长期以来，一方面，国家、地方的相关文件要求不细，比如这两个文件颁布以后，国家就没有具体、细化的管理要求出台，即使一些地方有一些管理文件，甚至上升为地方法规，也很少直接运用其进行细化管理。另一方面，各地都采取表彰先进、树立典型，以表扬、奖励的方式突出做得好的地方和做得好的幼儿园，以此来促进大家把工作做好。通过评估确定某个级别或称号，给予相应的奖励，从而对地方、对幼儿园进行质量管理。
　　
　　在这种管理模式下，人们所看到的，是有多少个先进地区，有多少个等级园、示范园。而真正还有多少地方没有达到国家的要求，还有多少幼儿园不符合国家的标准，人们不得而知，更难知道如何加以改变。
　　
　　这种管理思路和方式下的事业发展和质量提高比较容易显示成绩而忽略问题，甚至会隐藏问题，因为我们更多地关注成绩，关注做得好的，而对于问题，对于做得差的，关注却不够甚至很少。而且，对于学前教育事业发展和质量提高，具体的基本要求并不是那么清楚，而在表彰先进、树立典型，以及评估等级、示范幼儿园的标准上，人为的因素较多，因而这种管理往往是一种“贴金”式的或只反映成绩的管理。通过评先进、评等级，各地制造出了大量的先进、示范地区，产生了许多等级园、示范园，而存在的问题和不足却难以发现。
　　
　　今天，学前教育已经超越以往的理解与实践，成为一种面向大众的公共教育，成为一项政府的公共服务，并成为公众应该参与并能够参与的一部分，因而其管理的思路和管理的方式也应进行相应的改革。
　　
　　什么是底线管理
　　
　　底线管理，就是按照国家的要求，明确学前教育事业发展和质量提高的基本要求并将其具体化，将其定为基本底线。中央政府对地方政府学前教育事业发展和质量提高，按基本底线明确具体要求；各地方政府根据地方实际，对所管辖的基层政府学前教育事业发展和质量提高，按基本底线明确具体要求，而基层政府又可以对所管辖的幼儿园按基本底线明确具体要求。
　　
　　底线管理，就是对学前教育进行全面管理，将涉及学前教育的各个方面都纳入管理范围。任何一个地方的学前教育事业发展和质量提高情况都要向上级部门或向公众呈现；任何一个幼儿园都要将达到基本要求的情况向上级部门或公众报告。
　　
　　底线管理，就是不再用表彰、奖励的方式进行管理，不再用先进、示范或等级的标签去标注某个地区或某个幼儿园，而是以它们达到底线要求的状态和程度对其质量进行判断。
　　
　　如何确定底线
　　
　　那么，哪些基本要求可以反映一个地区学前教育事业发展和质量提高的情况呢？哪些基本要求可以反映幼儿园的质量情况呢？底线又如何确定呢？
　　
　　目前，国际上对学前教育质量的评判一般分为两大类，一是通过结构性要素对质量情况做出判断，二是通过过程性要素对质量情况做出判断。前一类是与行政法规和行政管理直接有关的，是一些可以直接观察的显性指标；而后一类则是与研究有关，需要经过长时间跟踪，并通过具体分析才能判断的指标。从目前我国学前教育事业发展的总体情况看，可以从以下两个方面考虑基本要求，考虑制定底线。
　　
　　对一个地区而言，下列要素可以作为衡量事业发展和质量提高的指标参考，具体包括：（1）适龄幼儿总数，入园幼儿数（反映入园率）；（2）幼儿园按设计要求的学位数（理想学位数），实际在园幼儿数（等同于入园幼儿数）；能达到理想状态的幼儿园数（即达到理想学位数的幼儿园数）；（3）幼儿园班额，所有幼儿园工作人员与幼儿数量比，全体保育员、教师与幼儿数量比，全体教师与幼儿数量比；（4）幼儿园教师（包括幼儿园管理者）年龄、学历、工作年限、继续教育、工资待遇；（5）幼儿人均玩具、图书、大型运动器械；幼儿人均生活设施，如人均厕所蹲位数等；（6）幼儿园区域分布：学位/人口，幼儿园个数/人口；（7）学前教育经费：政府投入学前教育经费数，政府投入幼儿人均经费数，政府投入学前教育经费占教育经费比，占公共财政支出比，占GDP比，与家庭支出比；（8）学前教育管理与服务：教育行政、研究部门数，管理人员、研究人员数；（9）学前教育管理与服务政策、制度情况。
　　
　　对一个幼儿园而言，下列要素可以作为衡量质量的指标参考，具体包括：（1）幼儿园限定招生数，实际招生数；（2）幼儿园班数，各年龄班班额；（3）所有工作人员与幼儿数量比，保育员、教师与幼儿数量比，教师与幼儿数量比；（4）幼儿园教师（包括园长等）年龄、学历、工作年限、继续教育、工资待遇；（5）幼儿人均玩具、图书、大型运动器械；幼儿人均生活设施，如人均厕所蹲位数等；（6）幼儿园一天中教师组织安排活动的时间，幼儿自发游戏的时间；（7）幼儿园学习环境情况：设置的区域、提供的玩具及材料情况；（8）幼儿园的课程内容安排、组织形式、师生互动情况；（9）幼儿园与家庭沟通的方式、频率，所提供的服务，家长对幼儿园的评价；（10）幼儿园收费标准、项目；（9）幼儿园经费收入与支出情况。
　　
　　以上是从地区和幼儿园两个维度来考虑学前教育事业发展和质量提高的，其中的一些指标是相同的，因为一个地区的学前教育质量，最终是通过幼儿园的许多质量指标反映出来的。采用这两个维度中的一些要素，确定具体指标要求，就可以作为学前教育发展和质量的基本要求，也就是底线要求。比如一个地方规定幼儿园的班额大小、师生比、生均活动面积等情况，可以反映这个地方的幼儿园总体质量情况；而一个地方幼儿人均获得的政府财政经费数，政府投入学前教育经费占教育经费比、占公共财政支出比、与家庭支出比等，可以反映出这个地方政府对发展学前教育的重视程度和具体落实情况。
　　
　　这两个维度中都包含了结构性要素和过程性要素。但作为行政管理，无论是看一个地方的学前教育事业发展和质量提高，还是评判一个幼儿园的质量情况，主要是从结构性要素考虑，因为这些要素所反映出的情况是显性的，是可以直接观察到的，是可以用比较简单的方式获得的。所以，政府管理、公众参与管理和监督一般都可以通过结构性质量要素的情况进行判断。而过程性要素，因为需要长期跟踪、需要通过专业人士细致分析才能比较好地了解，因而它们往往作为深入研究和解决某类问题而采用的。独立的研究机构、大学，可以通过过程性要素的研究，为政府的决策提供更为细致的依据，也可以为公众深入了解学前教育事业发展和质量情况提供帮助。
　　
　　如何保证底线管理的效果
　　
　　那么，从政府管理学前教育，公众参与管理和监督学前教育发展和质量提高的角度，如何全面地掌握结构性要素的情况，又如何保证结构性要素情况的真实性呢？上一级政府部门或公众如何了解这些要素的含义并如何监督它们呢？
　　
　　首先，建立较完备的学前教育信息管理系统。
　　
　　由于学前教育不属于义务教育，并且长期以来受到忽视，所以从中央到地方再到幼儿园，学前教育管理系统并没有完全建立起来。这几年，由于学前教育逐渐受到重视，许多地方政府开始建立学前教育管理系统，教师的、幼儿的、幼儿园的，等等，但就目前了解的情况看，学前教育管理系统还很不完备，信息还很不完整，而且基本上都是封闭的。从中央到地方再到幼儿园，基本都是如此。比如，由于大量民办幼儿园的存在，许多地方教育行政部门无法掌握所有幼儿园教师的基本信息；再比如，近年来大力发展学前教育，许多地方都新建或用其他房子改造幼儿园，但这些幼儿园多少是按照国家标准（目前还是上世纪80年代的标准）建设的？最多能安排的学位又是多少？许多地方政府并没有掌握。
　　
　　因此，根据国家学前教育发展的要求，根据学前教育发展的实际状况，再参考前面所列的两个维度的各种质量要素，就可以比较全面地确定学前教育信息管理系统中所需要考虑的相关信息了。而有了较完备的学前教育相关信息，各级政府就能对学前教育的发展和质量进行比较细致的管理了，公众也能比较好地参与管理和监督。当然，学前教育的相关信息是随着学前教育事业的发展而产生变化的，什么样的信息进入学前教育管理系统是需要不断加以调整的。
　　
　　其次，逐步建立起学前教育信息公开制度。
　　
　　公共服务基本信息公开是现代政府管理的基本特征，也是现代社会的重要标志。学前教育是一种公共服务，因而涉及学前教育的基本信息公开就成为政府管理学前教育、公众参与管理和监督学前教育的重要手段。当然，由于多年来没有建立起学前教育基本信息公开制度，因而公开哪些基本信息，公开到什么程度，都还需要有个过程，但公开已是大势所趋。
　　
　　所以，可以先从国家已有的政府文件、法规要求开始，确定要公开的学前教育基本信息，在这些基本信息中，有许多就是国家对学前教育的基本要求，也就是底线要求，如《幼儿园管理条例》和《幼儿园工作规程》中规定的幼儿园大、中、小班额大小，《幼儿园教职工配备标准》中的保教人员与幼儿比。通过这些基本信息的公开，全社会可以对学前教育的基本要求有比较清楚的了解，各级政府也可以对学前教育事业发展和质量情况进行基本的管理，公众也可以参与到管理和监督中来。随着学前教育事业的发展和质量的提高，就要公开更多的关于学前教育的细化要求，公开政府的政策思路，这样，学前教育管理与监督才能更精确。当然，各地方在确定公开学前教育基本信息时，一定要充分考虑实际，考虑政府及公众可能接受的程度。
　　
　　再次，通过让公众参与管理与监督真正促进学前教育质量的提高。
　　
　　公众参与管理与监督是建立在对学前教育充分了解的基础上的，因此，政府需要定期公布学前教育相关基本信息，定期发布通过基本信息分析所做的质量监测报告（可以委托专业机构），而公众通过质量监测报告才能深入了解学前教育的发展，了解学前教育的质量。
　　
　　政府官方网站，是让公众充分了解学前教育的基本信息，了解学前教育事业发展和质量的底线要求的重要途径。而媒体又是政府与公众沟通的重要桥梁。媒体可以帮助政府、公众了解学前教育信息的真实性和准确性，让不准确的信息得到修正；媒体可以让政府更多地了解公众在学前教育方面的需求，了解公众对学前教育质量的满意度，也可以让公众了解政府在学前教育方面的政策基础；媒体还可以让学前教育存在的问题更多地得到重视，更快地得到解决。
　　
　　公众参与管理与监督，除了通过媒体外，还可以直接参与，比如通过人大、政协，了解政府有关学前教育管理工作的进展、政策的制定等。另外，组织公众代表，如幼儿园家长代表了解幼儿园质量的具体情况等，也都是公众参与管理与监督的手段。
　　
　　做好以上三个方面的工作是底线管理能否产生效果的重要基础，而作为政府内部督查教育的专门机构，教育督导部门在这方面发挥着重要的作用。一方面，教育督导部门可以监督政府、幼儿园做好学前教育基本信息的收集、上报和公开；另一方面，教育督导部门可以检查下级政府发展学前教育是否达到基本要求，幼儿园是否符合基本标准。定期发布学前教育质量监测报告应当成为教育督导部门的一项重要工作，正是通过质量监测报告，学前教育的质量监测才能真正得到具体的落实。
　　
　　而过程性质量，教育行政部门可以委托专业机构、大学等，对学前教育某方面或全面质量情况进行长期和有针对性的研究，比如课程与幼儿发展的关系，幼儿园类型与幼儿发展的关系等，从而为制订学前教育相关政策，或需要安排的支持或资助提供比较充分的依据。同样，教育督导部门也可以通过专业机构，对一个地方的学前教育事业发展和质量情况进行深入研究，或是对幼儿园的教育质量情况进行长期的了解，从而做出有较强说服力的评价。至于目前各地大量采用的幼儿园等级评估等，教育督导部门则应逐渐退出，让位于独立的研究机构或专业组织，并且只把这种评价作为质量判断的一种参考，而不能作为地方或幼儿园工作成绩的标签，更不能作为政府成绩的象征。
　　
　　党的十八大三中全会提出要推进学前教育的改革与发展，提出教育的“管办评分离”；强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测。教育部在2014年工作要点中强调，严格控制检查、评比、表彰活动；健全各级各类教育督导评估和质量监测制度，坚持督政与督学并重、监督与指导并重，提高督导工作规范化专业化水平。强调发挥社会参与作用，委托社会组织开展教育评估监测，形成政府管教育、学校自主办学、社会广泛参与的新格局。这些都为学前教育改革与发展指明了方向。因此，我们必须改变长期以来在学前教育管理思路和管理方式上的问题，使管理符合学前教育发展的需求。今年，教育部要启动实施新的学前教育三年行动计划，推进学前教育的进一步发展。因此，新一轮的学前教育三年行动计划，应当是在新的管理思路和管理方式下进行的，应该能更有效地促进学前教育事业发展和质量提高。