新中国建立初期，在计划经济体制下，政府为了支援经济建设和显示社会主义制度的优越性而把学前教育作为公共产品对待，免费为所有幼儿提供学前教育。随着计划经济向社会主义市场经济转型，国家开始重新认识各级各类教育的产品属性，将义务教育(在我国是小学和初中)看作纯公共产品，将其他层级的教育看作准公共产品。然而，在这个制度转型的过程中，学前教育受到了有意无意的忽视，国家把学前教育推向市场，这导致了学前教育的发展遭受了重大挫折，正如有报道指出的公办幼儿园“从辉煌一时到身陷尴尬”。在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(201O一2020)》中，政府提出了“基本普及学前教育、明确政府职责和重点发展农村学前教育”的发展目标，学前教育重新得到政府的重视，学前教育事业的发展又在国家和民众的关注下重新起航了。为了学前教育事业的稳定、健康和持续发展，学前教育制度需要向现代化的学前教育制度转型。
      一、现实条件下学前教育产品属性和性质重新定位的重要性
      我国正在进行社会转型，这种转型涉及整个社会生活的方方面面，会影响每个人的生活。“社会转型是当代中国教育发展的宏观背景，在教育思想、教育理念、教育体制、教育结构、人才培养模式以及教育教学的内容、方法和手段等方面进行变革，实现教育整体的转型。”
      1我国目前的社会体制转型特指从计划经济体制向市场经济体制的转变，目的是建立社会主义市场经济体制，使市场在资源配置中发挥基础性作用。与此相应的行政管理体制改革以转变政府职能为核心，其目的在于使计划经济时代“大包大揽” “大而全”的政府转变为以创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义为基本职能的责任政府、服务政府和法治政府，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，建立政府、市场、社会边界分明、职责分工明确的现代社会。
      2将应该由市场负责的事情让市场来做，应该由政府做的事情由政府来做。
      在这种背景下关注学前教育的产品属性和制度建设，表面上看是进行学前教育制度建设，从深层上看实际是在勾画政府在学前教育发展中的责任、为政府为学前教育事业发展提供稳定的资金保障提供理论依据。对于学前教育性质和地位认识不清楚会伤害学前教育制度的建设，正如方钧君所论述的，“从上世纪80年代开始，我国有些地方出现了政府从幼儿教育中撤资或减少对幼儿教育的投资，或出租、变卖优质公立幼儿园的现象，理由是幼儿教育属于非义务教育，应该社会化。我国现阶段的幼儿教育虽说尚属于非义务教育，但这并不意味着地方政府可以因此减少对幼儿教育的投资。”
      3一般地，国家把义务教育当作纯公共产品对待，其建设和发展由政府财政全额支持；把其他各级各类教育当作准公共产品对待，根据社会和个人收益由政府和个人分担教育支出。由于学前教育是一项公共性极强的公益事业，又因为在我国农村有很多低收入者无力负担幼儿教育的保教费用，所以很多研究者试图将学前教育纳入义务教育体系，由政府向所有幼儿，尤其是向低收人家庭的幼儿免费提供学前教育。
      “学前义务教育”这个概念最近由全国政协委员、北京师范大学学前教育系的刘焱教授提出并且引起了社会各界的热议，我们从她的提案中也感受到刘焱教授对学前教育怀有的强烈的社会责任感和担当意识。然而，义务教育具有强制性、免费性和公共性的特点。钟娟在其硕士论文中指出， “学前教育纳入到义务教育体系之后，学前教育也就应该具有强制性、免费性和公共性。但是学前教育与小学教育不一样的是，幼儿的年龄太小了，父母有选择的权利，所以学前教育就不具有强制性，而只具有免费性和公共性。”
      4因此，将学前教育纳入义务教育并不合适，但不将学前教育纳入义务教育并不意味着学前教育不可以具备免费性和公共性。
      二、学前教育的公共产品属性和非义务教育性质
      目前关于学前教育义务化的讨论实际上是对政府在学前教育发展中所应该承担的责任的讨论，例如，李辉在分析了学前教育义务化的正反两个方面的观点后指出：“长远来讲，幼儿教育‘义务化’应该是一个发展方向，但必须有周详的计划和具体的路线图。”5目前，研究者们从“义务教育(纯公共产品)和非义务教育(准公共产品)”这种对教育的二分的角度来考虑问题造成了我们视线的模糊，遮蔽了一些事实。如果跳出这种二分法，我们会得到另一幅图景——把学前教育看成是非义务教育的纯公共产品。
      公共产品是由政府提供的，义务教育作为纯公共产品是由政府免费提供的，这一点已经广为人知。但是，除了义务教育以外，军队、警察、监狱、环境保护、桥梁、公路和灯塔等也是由政府提供的公共产品，因此纯公共产品不必是教育，更不必是义务教育。我们以此来反观学前教育，可以认为学前教育可以是像军队、警察、监狱、环境保护、桥梁、公路和灯塔等一样是公共产品，但不必是义务教育。
      在论及普及学前教育的过程中，有人认为学前教育发展会使用大量资源，认为我国经济发展水平有限，无法向幼儿提供三年的免费教育。“事实上，这种对资源的需要经常被用来论证应该推迟重要的社会投资，直到一个国家已经富裕起来再考虑。穷国到哪里去找到资源来‘支持’这些服务呢(这个著名的诘问就是这样发问的)?这确实是一个好问题，但它也有一个好答案，答案在相当程度上在于相对成本。”6在发展中国家里，与发达国家相比，政府可以相对来说以更低的成本建设幼儿园的园舍和购买幼儿教育需要的物品，而包括园舍在内的很多大型设施一旦建成或购买都是可以重复使用的，不需要每年都进行投资重建。闰建璋和张欣从全国范围内九年义务教育已经普及，我国可进一步提高国家财政性教育经费占国内生产总值的比重，提高学前教育经费占国家财政预算内教育拨款比重等方面论证了我国向幼儿提供免费的学前教育的可能性。
      三、政府将学前教育作为纯公共产品对待的意义
      政府将学前教育作为非义务教育性的纯公共产品对待，向所有幼儿，尤其是向低收人家庭的幼儿提供免费的高质量的教育，对于幼儿个人、幼儿的家庭、国家和社会来说都是有百利而无一害的。
      幼儿接受优质的学前教育可以促进他们健康成长，其发展权和生存权能够得到保障。1948年联合国通过的《世界人权宣言》即规定“人人都有受教育的权利，教育应当免费，至少在初级和基本阶段应如此”，这种权利“不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出身或其他身份等任何区别”；“教育的目的在于充分发展人的个性并加强对人权和基本自由的尊重”。联合国另一个旨在保障儿童基本权利的条约《儿童权利公约》第十八条第三款规定：“缔约国应采取一切适当措施确保就业父母的子女有权享受他们有资格得到的托儿服务和设施。”第二十八条第一款规定：“缔约国确认儿童有受教育的权利，在机会均等的基础上逐步实现此种权利。”我国是以上两个国际条约的签约国，将学前教育纳入公共服务体系，向所有幼儿提供免费且优质的学前教育是我国政府遵守国际公约、兑现国际承诺和保障儿童权利不可推卸的责任。
      学前期是人的发展最为重要的一个阶段，童年的经历会对人的一生发展产生有意识和无意识的巨大影响。儿童这种先天发展潜能的实现需要后天环境提供条件才能最终变为现实，为幼儿提供优质的学前教育就是为幼儿提供这种发展机会。“儿童一出生就渴望学习。生命的最初五年是语言、概念化、社会性、情感和动作能力等方面飞速发展的时期。健康的孩子出生伊始便是这个发展过程的积极参与者，他们探索环境、学习交流，并且在较早的时候，开始构建关于周围世界事物的概念和认识。然而，学习的速度却取决于他们是否能获得学习机会和支持环境，并且在何种程度上获得这些学习机会和支持环境。”在当前的条件下，许多农村的父母背井离乡到城市干着最苦最脏的活，为城市和国家的发展做出了突出的贡献和重大的牺牲，他们的子女不管是留守在农村还是跟随到城市生活，都应该得到这种机会。
      中华民族是个非常重视教育的民族，人们希望能够通过学习和教育实现社会阶层的变迁和改变命运。这集中体现在家长对自己子女教育的期待上，他们即使自己生活贫困，也希望自己的子女有出息，能够接受良好的教育、拥有一个值得期待的未来。为此，他们对子女教育方面的投资向来不遗余力。从这种角度看，国家对幼儿教育进行投资，尤其是对低收入家庭的幼儿提供优质的学前教育，是对于家庭的资助。
      个体是生活在社会中的个人，社会是由许多个体组成的群体。个人的生存状况与社会的发展有着千丝万缕、不可分割的联系。幼儿阶段教育的缺失可能导致将来发展的滞后，带来贫穷和犯罪。从社会发展的角度看，对学前教育投资，向所有幼儿提供优质的学前教育，将减少他们将来发展的滞后和贫穷、犯罪的可能，社会因此也会减少投入到社会救助和防范犯罪上的经费。预防犯罪比预防“罪犯”的成本要小得多，而且犯罪给受害者带来的情感方面的伤害无法测量。
      人才是一个国家兴旺发达的基础，良好的教育会为国家的发展提供强大的人力资源支撑。正在崛起的中国更需要重视教育，尤其是要重视目前在我国各级各类教育中最为薄弱的学前教育。“通过社会机会，特别是基础教育，来促进经济增长，最早的例子显然是日本。人们有时会忘掉日本甚至在19世纪中期明治维新时，识字率就比欧洲高，当时日本的工业化尚未开始，而欧洲的工业化已经进行几十年了。日本的经济发展显然得益于人力资源的开发，后者为人们提供了各种社会机会。”9将学前教育作为纯公共产品对待，实际上是在为国家发展储备人才和财富。
      四、学前教育制度转型中需要注意的问题
      (一)将学前教育确定为高层政府的责任
      从投资和收益关系的角度看，虽然幼儿个人及其家庭也会从学前教育中受益，但社会和国家应是学前教育发展的最终的最大受益者。根据谁受益谁投资的原则，国家应是学前教育经费的主要承担者。从另一个角度看，幼儿接受良好的学前教育以后，其在教育中所获得的知识、技能以及待人处事的素质都会不断传递给其他人。就像图书馆建设一样，我们无法找到具体的受益者，但其投资也应该由政府负责。
      我国经济社会发展的一个突出的特点就是不平衡性，除了城乡差距以外，区域差距也非常大。如果让低层级的地方根据其财力来发展学前教育的话，贫穷的低收入地区幼儿的受教育权就会受到伤害。因此，应该将学前教育事业的发展确定为省和中央一级政府的责任，确保学前教育的免费普及。
      (二)关注公平和质量
      我国教育财政的两个特点是投资的不足和不均，这一点在学前教育领域表现更为突出。发展学前教育，建立现代化的学前教育制度要保障学前教育的机会、过程和结果的公平。正如顾明远指出，“教育平等或称教育公平是社会公平的基石。教育公平包含教育机会的公平、教育过程的公平、教育结果的公平等几个层次。教育公平主要指教育机会的公平。国家必须从法律上保障全体公民不论其经济地位、种族、性别和宗教信仰都有机会不受限制地受到教育”。
      保障学前教育的质量是保障学前教育公平的题中之义，普及低质量的学前教育不但无法保障幼儿的受教育权，还会使幼儿的身心发展受到损害，造成无法弥补的伤害。在学前教育事业发展的过程中，质量和机会平等同等重要。
      (三)依法开办学前教育
      在我国学前教育机构的结构中，有一些幼儿园已经是幼儿园中的“巨无霸”了，教育财政投资应该避免对这样的幼儿园锦上添花，避免让这些幼儿园拿着财政资金拼豪华。政府投资的公办幼儿园应该遵守宪法的规定，保障幼儿的平等权和受教育权，因此要取消政府机关幼儿园。广州市逐步取消机关幼儿园，“取消机关幼儿园，不是把幼儿园取消，而是取消其‘事业单位属性’，转变成普通公办幼儿园，面向社会招生，让普通民众子女也能分享之”。
      对于普惠性的民办幼儿园，政府应该鼓励它们的存在和发展，通过发放教育券的方式使其得到资金方面的帮助。公办幼儿园应该保障幼儿基本的受教育权，并且优先向低收入者开放。家长多样化的需求，比如幼儿特殊发展的需要，政府应该让他们到市场上去找。
编辑：cicy